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Parere su una istanza di accesso civico - 10 agosto 2017 [6969290]

SCHEDA
Garante per la protezione dei dati personali
Doc-Web:
6969290
Data:
10/08/17
Argomenti:
Pubblica Amministrazione , Trasparenza amministrativa
Tipologia:
Parere del Garante

Vedi anche provv. nn. 361 del 18 agosto 2017 e 364 del 1 settembre 2017

 

[doc. web n. 6969290]

Parere su una istanza di accesso civico - 10 agosto 2017

Registro dei provvedimenti
n. 360 del 10 agosto 2017

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Visto l'art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di San Cesario sul Panaro, presentata ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Considerato che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

Ritenuto che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permetta allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

Ritenuto quindi che ricorrano i presupposti per l'applicazione dell'art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull'organizzazione e il funzionamento dell'ufficio del Garante, il quale prevede che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell'organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno»;

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di San Cesario sul Panaro ha chiesto al Garante il parere previsto dall'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell'ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un'istanza di accesso civico presentata dalla  XX.

La predetta richiesta di accesso civico aveva a oggetto la «copia in forma riassuntiva contenente i dati del committente, descrizione dell'intervento, località del cantiere, tecnico progettista, delle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e delle Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILA) concernenti l'attività degli interventi edili da attuarsi nel territorio comunale, presentate dal 01/01/2017 al 25/02/2017».

Alla richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza sono state allegate le note di alcuni soggetti controinteressati che, lamentando una violazione della tutela dei propri dati personali, hanno manifestato opposizione alla predetta richiesta di accesso civico e alla comunicazione dei propri dati personali al soggetto titolare dell'impresa privata.

Dagli atti risulta che, nel corso del procedimento, l'istante abbia cambiato più volte l'oggetto della richiesta di accesso civico, rappresentando, in una nota interlocutoria, di non voler ricevere più i dati del committente, ma solo il «tipo di intervento edile che verrà eseguito e la località dove avviene il lavoro con via e numero civico, [nonché] il nome del Tecnico Progettista» ed evidenziando, al riguardo, che il «Tecnico Progettista assume una figura pubblica in base all'art. 29 comma 3 [del D.P.R. 06/06/2001, n. 380]. "Per le opere realizzate dietro presentazione di (Segnalazione Certificata di Inizio Attività - SCIA), il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari».

Il Comune ha comunque respinto la richiesta di accesso civico rappresentando, fra l'altro, che:

- «il set di dati oggetto della richiesta comprende[va] le generalità del committente e del progettista»;

- «dai dati in questione è possibile risalire all'esistenza del rapporto professionale tra committente e progettista»;

- «anche se si oscurassero i dati del committente, l'indicazione dell'immobile oggetto dell'intervento consentirebbe di risalire all'identità del relativo proprietario tramite una visura catastale»;

-  «in una delle fattispecie oggetto della richiesta, l'intervento oggetto della pratica è costituito da sanatoria per opere eseguite in assenza di titolo edilizio, e quindi permette di risalire al compimento di un illecito edilizio»;

- «la visura camerale dell'impresa  XX indica, come attività prevalente dell'impresa e come attività esercitata nella sede, "Gestione database, attività delle banche dati" e, come attività secondaria esercitata nella sede, "Studio e realizzazione di spazi pubblicitari (banner) da pubblicizzare sui propri siti web, per informare, motivare e servire il mercato. Attività di conduzione di campagne di marketing, social media e web marketing. Servizi di gestione dei programmi di fidelizzazione e affiliazione commerciale»;

- «l'accoglimento della richiesta non sarebbe rispettoso della riservatezza dei controinteressati in quanto determinerebbe, anche tramite l'altamente probabile successivo trattamento a fini commerciali, un'interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei medesimi; ai fini della valutazione di giustificazione/proporzionalità, il bilanciamento deve essere compiuto in concreto tenendo presente, da un lato, l'interesse del pubblico ad esercitare forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e a partecipare al dibattito pubblico e, dall'altro lato, l'interesse del privato alla tutela dei propri dati personali: poiché in concreto nel caso di specie la richiesta non appare conforme alla finalità intrinseca dell'istituto dell'accesso civico, il bilanciamento porta a una valutazione di assoluta prevalenza del secondo interesse, del quale dunque non si giustifica alcuna compromissione, anche minima»;

-  «la conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali oggetto della richiesta esporrebbe in concreto tali dati ad un estremamente probabile trattamento per finalità commerciali»;

- «ai sensi del principio di finalità di cui all'art. 11 del Codice tale trattamento sarebbe illecito perché incompatibile con gli scopi di trasparenza per i quali l'ordinamento accorda l'accesso civico generalizzato»;

-  «l'accoglimento della domanda di accesso esporrebbe i controinteressati a un pregiudizio concreto ed estremamente probabile alla tutela del loro interesse alla protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia»;

- «non vi sono elementi a garanzia del fatto che la società richiedente effettuerebbe il plausibile successivo trattamento dei dati nel rispetto dei limiti e delle tutele derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali»;

- «presumibilmente i controinteressati avevano ragionevoli aspettative di riservatezza circa il trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, e non potevano ragionevolmente prevedere che quei dati potessero essere utilizzati per scopi commerciali e di marketing e comunque per scopi estranei a finalità di partecipazione e trasparenza».

- «la presenza, sui cartelli affissi alla pubblica via, di alcuni dati personali richiesti, rappresenta una modalità di divulgazione – imposta dalla legislazione di settore – circoscritta nel tempo e nello spazio, che non consente, per ciò solo, di considerare inoperante, in relazione a tali dati, la tutela della riservatezza»;

- «la possibile diffusione, da parte degli ordini e collegi professionali, dei dati personali dei progettisti non autorizza, di per sé, la diffusione, da parte di questa Amministrazione, delle ulteriori informazioni ricavabili dal set di dati richiesto (quali: l'esistenza di un rapporto professionale con un determinato committente; e il coinvolgimento professionale in un determinato intervento edilizio».

Successivamente, a seguito del predetto provvedimento di diniego, l'istante ha presentato una richiesta di riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013, cambiando nuovamente l'oggetto della richiesta di accesso civico e chiedendo, in sede di riesame, di «ricevere copia delle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e, se possibile, anche delle Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILA) nel formato detenuto e gestito da questa Amministrazione per le attività edilizie presentate dal 1/6/2017 al 30/6/2017».

La nuova modifica dell'oggetto della richiesta era motivata dalla presentazione, a integrazione degli atti del procedimento, di un parere reso, al Segretario generale di un altro Comune, dal Difensore Civico della Regione Emilia-Romagna avente a oggetto un caso identico a quello sottoposto al Garante, nel quale il predetto Difensore civico ha sostenuto, fra l'altro, che:

-  «con riferimento all'oggetto dell'istanza di accesso in questione, non si profila la sussistenza di un pregiudizio concreto all'interesse privato alla protezione dei dati personali. Infatti, il regime di pubblicità dei titoli in materia di edilizia è connotato da un ambito particolarmente esteso, come è dimostrato dalla necessaria pubblicazione nell'albo pretorio del provvedimento di rilascio del permesso di costruire ai sensi dell'art. 20, co. 6, del d.P.R. 380/2001. Inoltre, fino alla novella del 2016, rientravano tra gli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto 33/2013 i provvedimenti finali dei procedimenti relativi ad autorizzazioni e concessioni, ai quali viene equiparata la segnalazione certificata di inizio attività (cfr. orientamento ANAC n. 11 del 21 maggio 2014)»;

- «dal particolare regime di pubblicità di tali atti deriva la impossibilità di qualificare come "controinteressati" dei soggetti i cui dati personali sono contenuti negli atti oggetto dell'istanza di accesso»;

- «in base alle disposizioni citate, l'ambito oggettivo del diritto di accesso generalizzato comprende dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione. Perciò, la richiesta del cittadino di ottenere una "copia in forma riassuntiva" si pone all'esterno del perimetro tracciato dalla norma, poiché mira ad ottenere da parte dell'amministrazione comunale non dati o documenti, ma bensì delle informazioni, intese come "la rielaborazione di dati detenuti dalle amministrazioni effettuate per propri fini contenuti in distinti documenti" (linee guida ANAC, par. 4.2) e, come è stato chiarito dall'ANAC, "resta escluso che – per rispondere a tale richiesta – l'amministrazione sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso. Pertanto, l'amministrazione non ha l'obbligo di rielaborare i dati ai fini dell'accesso generalizzato, ma solo a consentire l'accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall'amministrazione stessa" (ibidem)»;

- «l'istanza di accesso civico generalizzata, così come formulata, de[ve]considerarsi non accoglibile. Tuttavia, è facoltà dell'amministrazione comunale trasmettere al richiedente, senza la necessità che quest'ultimo riformuli l'istanza di accesso, i documenti relativi alle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) ed alle Comunicazioni di Inizio Attività Asseverata (CILA) presentate dal 01/01/2017 al 28/02/2017, ovvero, nel caso in cui tale documentazione risulti essere già disponibile sul sito web istituzionale dell'ente, indicare all'interessato il relativo collegamento ipertestuale».

A seguito della presentazione della richiesta di riesame, come previsto dalla normativa di settore, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ha formulato una richiesta di parere a questa Autorità evidenziando, fra l'altro, che:

- l'istanza di accesso civico è stata presentata da un soggetto titolare di una impresa individuale «coinvolta in attività di gestione e promozione di banche dati a finalità commerciali recanti dati personali di soggetti interessati a pratiche edilizie» e che «il quadro istruttorio disponibile rende manifesto che la richiesta di accesso civico è volta in concreto ad ottenere dalla PA contenuti da inserire in dette banche dati commerciali. […] In tal senso depone anche il carattere sistematico delle analoghe richieste di accesso che risultano presentate dalla medesima impresa, sia dal punto di vista temporale (per periodi successivi) sia dal punto di vista geografico (a diversi enti locali)»;

- «appare significativo che l'impresa, nelle sue numerose occasioni di interlocuzione con la PA, non abbia mai fornito alcuna rassicurazione circa il fatto che il trattamento per finalità commerciali, che essa effettua sui dati personali raccolti, avviene previa acquisizione del relativo consenso degli interessati. Pertanto l'accoglimento della domanda di accesso esporrebbe i controinteressati a un pregiudizio concreto ed estremamente probabile alla tutela del loro interesse alla protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia»;

- «il caso di specie riguarda dati personali contenuti in atti non soggetti a pubblicazione obbligatoria né in albo pretorio né in amministrazione trasparente»;

- «anche a prescindere dalla finalità concretamente perseguita dal richiedente – e quindi ammettendo (per ipotesi) che la richiesta vada inquadrata nella finalità legislativamente tipizzata dell'accesso civico – […] si determinerebbe un'interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati, in quanto la disclosure dei dati personali oggetto della richiesta non appare necessaria o è comunque sproporzionata, eccedente e non pertinente rispetto a detto scopo; se infatti, nell'ambito di un controllo sul complessivo esercizio delle funzioni amministrative del Comune in materia edilizia, e di un eventuale dibattito pubblico in materia, potrebbero eventualmente essere utili dati statistici riguardanti il numero e la tipologia degli atti, la tipologia degli interventi, ecc., lo stesso non può dirsi – ad esempio – per le generalità dei singoli committenti e progettisti».

OSSERVA

1. Il quadro di riferimento

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l'altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l'accesso civico è rifiutato, fra l'altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)) e che «l'amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell'articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5).

In tale quadro, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Con riferimento al procedimento relativo all'accesso civico, il Garante deve essere sentito dal responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame laddove l'accesso generalizzato sia stato negato o differito per motivi attinenti la tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico, è previsto che «l'Autorità nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l'Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d'intesa con il Garante, ha approvato le «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013» con Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 (in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666, di seguito "Linee guida in materia di accesso civico". Cfr. anche Provvedimento del Garante contenente l'«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico» n. 521 del 15/12/2016, in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807).

2. Il caso sottoposto al Garante

Con particolare riferimento al caso sottoposto all'attenzione del Garante, risulta che l'oggetto dell'accesso civico sia stato più volte cambiato nel corso del procedimento: prima in senso restrittivo e poi in senso ampliativo rispetto all'istanza iniziale.

Da ultimo, alla luce della richiesta di riesame, risulta la volontà dell'istante di ricevere la copia integrale di tutte le Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e di tutte le Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILA), presentate al Comune nei mesi di gennaio e febbraio 2017.

La richiesta investe dunque documentazione avente a oggetto uno spettro molto ampio di attività relative ad alcune tipologie di "titoli abilitativi edilizi". Ciò considerando che i casi in cui è necessario per i cittadini presentare la SCIA o la CILA interessano un insieme molto variegato di interventi edilizi – riguardanti, in generale, attività di manutenzione straordinaria, di restauro o di risanamento conservativo (sia «leggero» che «pesante»); di ristrutturazione edilizia («semplice», «leggera» o «pesante»); «di nuova costruzione in esecuzione di strumento urbanistico attuativo»; di «eliminazione delle barriere architettoniche (pesanti)»; ovvero specifiche ipotesi di varianti a permessi di costruire previste dalla legge, etc. – disciplinati a livello statale, fra l'altro, dal citato D.P.R. n. 380/2001 (recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia»), nonché dal più recente d. lgs. 25/11/2016, n. 222 (recante «Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124»).

A titolo esemplificativo, si spazia da interventi riguardanti la semplice apertura o chiusura di un vano finestra, alla costruzione di una recinzione, al frazionamento o accorpamento di unità abitative, fino a operazioni più importanti come il rifacimento di tetti o solai, oppure o la ristrutturazione generale di un intero fabbricato.

Le informazioni e i dati, anche di carattere personale, da presentare all'ente competente e contenuti nei predetti titoli abilitativi edilizi (CILA e SCIA) sono molteplici e di diverso genere e natura. Il riferimento è, ad esempio, a nominativi, data e luogo di nascita, codici fiscali, residenza, e-mail, p.e.c., numeri di telefono fisso e cellulare riferiti al/i titolare/i dell'intervento in qualità di proprietario, comproprietario, usufruttuario, amministratore di condominio o dei loro rappresentanti; a informazioni sulla tipologia di intervento; alla data di inizio e di fine dello stesso; all'ubicazione, dati catastali e destinazione d'uso dell'immobile oggetto dell'intervento edilizio; al carattere oneroso o gratuito dell'intervento con allegata eventuale ricevuta dei versamenti effettuati; all'entità presunta del cantiere; ai dati dei tecnici incaricati (direttori dei lavori e altri tecnici) e dell'impresa esecutrice dei lavori (riportati nell'allegato «soggetti coinvolti»); nonché, fra l'altro, al prospetto di calcolo preventivo del contributo di costruzione e agli elaborati grafici dello stato di fatto e progetto (come allegati).

È possibile avere un quadro generale del volume e della complessità dei predetti dati e informazioni consultando i moduli, molto articolati, per la presentazione della SCIA e della CILA riportati nell'allegato 2, intitolato «Modulistica edilizia», dell'Accordo del 4/5/2017 in sede di Conferenza Unificata «tra il Governo, le Regioni e gli Enti locali concernente l'adozione di moduli unificati e standardizzati per la presentazione delle segnalazioni, comunicazioni e istanze. Accordo, ai sensi dell'articolo 9, comma 2, lettera c) del decreto legislativo 28/8/1997, n. 281» (Repertorio atti n. 46/CU, in G.U. n.128 del 5/6/2017 - Suppl. Ordinario n. 26).

Per tali motivi, la questione sottoposta all'attenzione del Garante in materia di pubblicità dei titoli abilitativi edilizi e di accesso civico ad alcune tipologie di essi, quali la SCIA e la CILA, è di natura interpretativa complessa, tenuto anche in considerazione che la disciplina è stata oggetto di modifica con il d. lgs. n. 97 del 25/5/2016 su cui l'ANAC ha fornito indicazioni interpretative. Negli atti dell'istruttoria è, inoltre, richiamato un orientamento giurisprudenziale del TAR, Marche-Ancona (sent. n. 923 del 07/11/2014), nonché un parere reso del Difensore Civico della Regione Emilia-Romagna su un caso identico a quello sottoposto al Garante.

3. Sul regime di pubblicità della CILA e della SCIA

Si ritiene utile evidenziare, in via preliminare, che il d. lgs. n. 97/2016 ha abrogato l'art. 23, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, che prevedeva l'obbligo da parte delle pp.aa. di pubblicare sul sito web istituzionale gli «elenchi dei provvedimenti» adottati «con particolare riferimento ai provvedimenti finali dei procedimenti di: a) autorizzazione o concessione», ai quali, secondo l'orientamento adottato dall'ANAC dovevano ritenersi equiparati anche la DIA e la SCIA (Orientamento n. 11 del 21/5/2014, in https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ArchivioStorico/Orientamenti/Orientamenti/_orientamento?id=e155116a0a7780422a6899a8fa56d3f9).

Si rileva che, in ogni caso, anche nel previgente testo normativo non era previsto l'obbligo di pubblicazione online dei "provvedimenti integrali", ma solo di una «scheda sintetica» degli elementi previsti dalla disposizione, ossia «il contenuto, l'oggetto, la eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento» (art. 23, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013, abrogato), senza specifici riferimenti alla pubblicazione di dati personali ivi contenuti.

In ogni modo, a seguito della riforma legislativa, anche l'ANAC ha precisato che «L'art. 23, co. 1 del d.l.gs 33 del 2013 è stato modificato dall'art. 22 del d.lgs. 97/2016. Quest'ultimo ha abrogato le disposizioni dell'art. 23 sulla pubblicazione degli elenchi dei provvedimenti finali dei procedimenti relativi a autorizzazioni e concessioni, concorsi e prove selettive del personale e progressioni di carriera. Pur rilevandosi un difetto di coordinamento con la legge 190/2012, che all'art. 1, co. 16, lett. a e d), continua a fare riferimento alla trasparenza dei suddetti procedimenti, tali obblighi devono ritenersi abrogati. Resta ferma la possibilità di esercitare il diritto di accesso civico generalizzato ai provvedimenti sopra indicati, ai sensi degli artt. 5, co. 2 e 5-bis del d.lgs. 33/2013» (par. 5.5. della Delibera n. 1310 del 28/12/2016 recante «Prime linee guida recanti indicazioni sull'attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel d.lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016», in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6667).

Allo stato, dunque, come sostenuto anche dal Comune di San Cesario sul Panaro, ai sensi della normativa statale di settore in materia di trasparenza, non esiste un obbligo di pubblicazione da parte delle pp.aa. delle Segnalazioni certificate di inizio di attività-SCIA o delle Comunicazioni di inizio lavori asseverata-CILA presentate all'ente, né in forma integrale né in forma riassuntiva.

Quanto alla possibilità di esercitare sugli stessi il diritto di accesso civico in forma integrale, come richiesto nel riesame del provvedimento di diniego dell'accesso civico, anche alla luce di un parere del Difensore Civico della Regione Emilia-Romagna, si osserva quanto segue.

Nel citato parere in atti del Difensore civico regionale si sostiene, in via interpretativa, che non sussisterebbe un pregiudizio concreto all'interesse privato alla protezione dei dati personali nel caso di richieste di accesso civico alla CILA o alla SCIA, in quanto il regime di pubblicità dei titoli in materia di edilizia sarebbe «connotato da un ambito particolarmente esteso», dimostrato «dalla necessaria pubblicazione nell'albo pretorio del provvedimento di rilascio del permesso di costruire ai sensi dell'art. 20, co. 6, del d.P.R. 380/2001». Con la conseguenza che non sarebbe neanche possibile qualificare come "controinteressati" i soggetti i cui dati personali sono contenuti nelle CILA o nelle SCIA oggetto dell'istanza di accesso civico.

Al riguardo, si evidenzia che – contrariamente a quanto sostenuto dal Difensore civico – la disposizione contenuta nell'art. 20, comma 6, del d.P.R. n. 380/2001 prevede la pubblicazione sull'albo pretorio della mera «notizia» dell'«avvenuto rilascio del permesso di costruire» (i cui estremi sono peraltro «indicati nel cartello esposto presso il cantiere, secondo le modalità stabilite dal regolamento edilizio») e non del provvedimento integrale. In ogni caso, si tratta di una norma di settore attinente al solo «procedimento per il rilascio del permesso di costruire» che non è ripetuta (né richiamata) per i procedimenti relativi agli altri titoli edilizi, come la CILA o la SCIA – disciplinati nel medesimo testo unico in materia edilizia – ai quali, di conseguenza, non è applicabile lo stesso regime di pubblicità previsto per la notizia dell'avvenuto rilascio del permesso di costruire.

Tale ricostruzione è peraltro pienamente compatibile con quanto riportato nella sentenza del TAR, Marche-Ancona n. 923/2014, richiamata nell'istanza di accesso civico, laddove si sostiene che «in materia di rilascio dei titoli edilizi esistono specifiche disposizioni di legge e regolamentari che, sulla scorta della nota disposizione di cui all'art. 31 della L. n. 1150/1942, come modificato dalla c.d. legge ponte n. 765/1967, prevedono un regime di pubblicità molto più esteso di quello che, prima dell'avvento del c.d. diritto di accesso civico (D.Lgs. n. 33/2013), era contemplato dalla L. n. 241/1990. Si veda, in particolare, l'art. 20, comma 6, del T.U. n. 380/2001, nella parte in cui stabilisce che dell'avvenuto rilascio di un titolo edilizio va dato avviso all'albo pretorio. Tale disposizione non può che essere interpretata nel senso che tale onere di pubblicazione è funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo "diffuso" sull'attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire (vedasi anche l'art. 27, comma 3, del DPR n. 380/2001».

Ciò perché la predetta sentenza aveva a oggetto una richiesta di accesso al permesso di costruire presentata ai sensi della legge n. 241/1990 da un soggetto che, nel caso di specie, aveva comunque dimostrato di possedere l'interesse qualificato previsto dalla legge. In tale contesto, va letto quindi l'inciso nel quale si sostiene il diritto di «visionare gli atti del procedimento» relativo al "permesso di costruire" (che comunque è un titolo edilizio diverso rispetto alla CILA e alla SCIA) da parte di chiunque abbia «interesse».

Non bisogna, infatti, confondere i due tipi di accesso disciplinati dal d. lgs. n. 33/2013 e dalla l. n. 241/1990, in quanto «L'accesso generalizzato deve essere […] tenuto distinto dalla disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 [che] continua certamente a sussistere, ma parallelamente all'accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi. Tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell'accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell'accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all'operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l'accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni». (par. 2.3. delle Linee guida in materia di accesso civico dell'ANAC, cit. Cfr. anche sentt. T.A.R. Lazio-Roma, Sez. III bis, del 22/03/2017, n. 3769 e del 21/03/2017, n. 3742).

4. Sull'esistenza di un pregiudizio concreto in materia di protezione dei dati personali

Come sostenuto dall'ANAC, con riferimento ai provvedimenti finali di autorizzazione e concessione, stante l'abrogazione dell'art. 23, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, «Resta ferma la possibilità di esercitare il diritto di accesso civico generalizzato», ma nel rispetto «degli artt. 5, co. 2 e 5-bis del d.lgs. 33/2013». Ciò vuol dire che – contrariamente a quanto riportato nel parere del Difensore civico regionale prima richiamato – non è possibile derogare alle disposizioni che, in caso di accesso civico, sanciscono il necessario coinvolgimento dei soggetti controinteressati, né a quelle che prevedono il rifiuto dell'accesso civico nel caso della sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali.

Quanto al caso di specie e alla richiesta di accesso civico alle SCIA e alle CILA presentate al Comune nei mesi di gennaio e febbraio 2017, si rinvia in primo luogo al contenuto delle Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico, laddove è precisato in particolare (par. 8.1) che:

- «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l'accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all'identità personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all'immagine, al nome, all'oblio, nonché i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell'ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un'interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dell'art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della giurisprudenza europea in materia»;

- «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all'interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all'art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l'accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell'interessato, o situazioni che potrebbero determinare l'estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l'eventualità che l'interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente»;

- «Nel valutare l'impatto nei riguardi dell'interessato, vanno tenute in debito conto anche le ragionevoli aspettative di quest'ultimo riguardo al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, ad esempio nel caso in cui le predette conseguenze non erano prevedibili al momento della raccolta dei dati. Per verificare l'impatto sfavorevole che potrebbe derivare all'interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l'ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere, nonché il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l'attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati» ;

- «va considerato altresì che la sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali può verificarsi con più probabilità per talune particolari informazioni – come ad esempio situazioni personali, familiari, professionali, patrimoniali – di persone fisiche destinatarie dell'attività amministrativa o intervenute a vario titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono necessariamente un ruolo nella vita pubblica o non esercitano funzioni pubbliche o attività di pubblico interesse. Ciò anche pensando, come già visto, alle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati».

Si richiama inoltre l'attenzione sulla circostanza che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241/1990 – i dati e i documenti ricevuti a seguito di una istanza di accesso civico sono soggetti a un particolare regime di pubblicità, essendo previsto che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

In tale contesto, con particolare riferimento al caso sottoposto all'attenzione del Garante, si ritiene che, con riferimento all'accesso civico a tutte le Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e a tutte le Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILA) presentate all'ente dall'1/1/2017 al 25/02/2017, l'amministrazione abbia correttamente respinto l'istanza. Ciò, sia nel caso in cui la domanda di accesso civico abbia come oggetto la copia integrale dei documenti (come chiesto nell'istanza di riesame), sia nel caso in cui l'oggetto dell'accesso sia limitato (come richiesto nella domanda iniziale) alla ricezione di «copia in forma riassuntiva» dei dati del committente e del tecnico progettista, corredati dalla descrizione dell'intervento e della località del cantiere (inteso come accesso civico parziale ai sensi dell'art. 5-bis, comma 4, d. lgs. n. 33/2013).

Infatti, ai sensi della normativa vigente e tenendo anche conto delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell'ANAC, l'ostensione dei predetti documenti o informazioni, considerando la quantità e qualità dei dati personali coinvolti, uniti al particolare regime di pubblicità dei dati e documenti oggetti di accesso civico, è suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Per gli stessi motivi, il medesimo pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali, potrebbe realizzarsi anche nel caso di un eventuale e più limitato accesso parziale – come richiesto dall'istante in una nota interlocutoria prima della richiesta di riesame – avente a oggetto i soli dati del tecnico progettista (senza quelli relativi al committente), corredati però dalla descrizione dell'intervento e della località dove avviene il lavoro con via e numero civico. Anche in tale caso si concorda con quanto evidenziato dal Comune laddove si sostiene che «dai dati in questione è possibile risalire all'esistenza del rapporto professionale tra committente e progettista» e che «anche se si oscurassero i dati del committente, l'indicazione dell'immobile oggetto dell'intervento consentirebbe di risalire all'identità del relativo proprietario tramite una visura catastale».

Al riguardo, si sottolinea che, in ogni modo, diversamente da quanto rappresentato dal richiedente l'accesso civico, la circostanza che il tecnico progettista sia – come previsto dall'art. 29, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 – una «persona esercente un servizio di pubblica necessità» ai sensi dell'art. 359 c.p. al pari di altre categorie professionali – come gli avvocati o i medici, «il cui esercizio [è] per legge vietato senza una speciale abilitazione dello Stato» e dei quali il pubblico è in determinati casi «per legge obbligato a valersi» – non comporta un automatico regime di pubblicità delle specifiche attività che lo stesso svolge per conto di privati. Né la pubblicità di alcuni dati personali dei tecnici progettisti, che sono conoscibili perché contenuti nei rispettivi albi professionali, comporta necessariamente anche la pubblicità dell'esistenza di un rapporto professionale con un determinato committente o del coinvolgimento professionale in un determinato intervento edilizio riportati in una SCIA o in una CILA.

A ciò si aggiunge la circostanza, non dirimente ma comunque sintomatica, che nel caso esaminato, il richiedente l'accesso è una impresa privata, la  XX, che, dall'istruttoria effettuata dal Comune, risulta avere effettuato con carattere sistematico analoghe richieste di accesso a diversi enti locali e ha tra le sue attività «prevalente» e «secondaria», rispettivamente, la «Gestione database, attività delle banche dati» e lo «Studio e realizzazione di spazi pubblicitari (banner) da pubblicizzare sui propri siti web, per informare, motivare e servire il mercato. Attività di conduzione di campagne di marketing, social media e web marketing. Servizi di gestione dei programmi di fidelizzazione e affiliazione commerciale».

L'insieme delle considerazioni sopra esposte è, pertanto, idonea a configurare, come sostenuto dal Comune, l'esposizione dei soggetti interessati «a un pregiudizio concreto ed estremamente probabile alla tutela del loro interesse alla protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia».

5. Sulla possibilità di fornire dati aggregati

Per completezza – come ricordato nel citato Provvedimento del Garante contenente l'«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico» – in base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, l'articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all'individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni. Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall'art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e pertanto, l'accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all'esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, tale per cui il diniego dell'accesso costituirebbe una lesione di questa libertà (cfr. sul punto da ultimo il caso Magyar Helsinki Bizottság v. Ungheria, 8 Novembre 2016, parr. 156 e 160-163).

Inoltre, come indicato anche nelle Linee guida dell'ANAC sull'accesso civico, l'accesso "generalizzato" è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l'oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l'ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell'interessato (ivi).

Nel caso sottoposto all'attenzione del Garante, come evidenziato dal Comune, la conoscenza indiscriminata dell'ampio set di informazioni e dati personali contenuti nella documentazione oggetto dell'accesso civico (CILA e SCIA), appare non necessaria o comunque sproporzionata, rispetto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, per il quale, al limite, «nell'ambito di un controllo sul complessivo esercizio delle funzioni amministrative del Comune in materia edilizia, e di un eventuale dibattito pubblico in materia, potrebbero eventualmente essere utili dati statistici riguardanti il numero e la tipologia degli atti, la tipologia degli interventi, ecc.», mentre «lo stesso non può dirsi – ad esempio – per le generalità dei singoli committenti e progettisti».

6. Sulla possibilità per coloro che dimostrino un interesse qualificato di ottenere informazioni e dati personali più dettagliati ai sensi della legge n. 241/1990

Rimane, in ogni caso, salva la possibilità per l'istante di accedere a tutta documentazione richiesta, anche con i dati personali in chiaro, laddove, invece, formulando una diversa domanda di accesso agli atti amministrativi ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990, dimostri di possedere «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso».

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di San Cesario sul Panaro ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 10 agosto 2017

IL PRESIDENTE
Soro