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Parere su istanza di accesso civico - 13 aprile 2023 [9888170]

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[doc. web n. 9888170]

Parere su istanza di accesso civico - 13 aprile 2023

Registro dei provvedimenti
n. 149 del 13 aprile 2023

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

NELLA riunione odierna, alla quale hanno preso parte il prof. Pasquale Stanzione, presidente, la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni, vicepresidente, il dott. Agostino Ghiglia e l’avv. Guido Scorza, componenti, e il cons. Fabio Mattei, segretario generale;

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE, “Regolamento generale sulla protezione dei dati” (di seguito RGPD);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore il prof. Pasquale Stanzione;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione, della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di Città di Castello ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame avverso un provvedimento di diniego parziale di un’istanza di accesso civico.

Dall’istruttoria è emerso che è stata presentata una richiesta di accesso civico generalizzato al predetto Comune, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013, avente a oggetto la copia:

- di tutte le «pratiche edilizie» relative a 3 edifici e a un terreno e in ogni caso relative a una società identificata in atti a partire dall’anno 2006 a oggi;

- «di qualsiasi vincolo o atto della Sovrintendenza su tali immobili» qualora esistenti.

Il soggetto istante ha dichiarato di possedere un «interesse qualificato» all’accesso in quanto «giornalista di un organo di informazione titolare del diritto di cronaca a presidio di posizioni costituzionalmente garantite».

Il Comune ha individuato, come soggetto controinteressato, la società cui si riferiscono le pratiche edilizie, che si è opposta all’accesso, richiamando i limiti di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a) e c) del d. lgs. n. 33/2013 – quali «la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» e «gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali» – considerando che «l’accesso agli atti richiesto […] concerne dati ed informazioni riguardanti beni immobili di esclusiva proprietà della […] società non ostensibili per ragioni di riservatezza e tutela dell’attività economica dalla stessa esercitata». Inoltre, sempre secondo la società controinteressata l’istanza «è del tutto priva di motivazione sicché non è dato nemmeno comprendere per quali finalità dovrebbero essere ostesi e resi pubblici i documenti in parola».

L’amministrazione, anche alla luce dell’opposizione manifestata dalla società controinteressata, ha accolto l’istanza di accesso civico limitatamente a 12 permessi a costruire identificati in atti, rifiutando l’ostensione della restante documentazione «per non arrecare pregiudizi concreti alla tutela degli interessi privati del controinteressato relativamente alla protezione dei dati personali, alla libertà e segretezza della corrispondenza e agli interessi economici e commerciali».

Contro il predetto provvedimento di accoglimento parziale dell’accesso hanno presentato richiesta di riesame al RPCT del Comune sia il soggetto istante allo scopo di ricevere l’ostensione integrale della documentazione richiesta nella propria istanza, sia la società controinteressata allo scopo di evitare l’ostensione anche dei provvedimenti relativi ai permessi di costruire.

In tale contesto, il RPCT del Comune ha chiesto al Garante di esprimersi sulla vicenda, rappresentando, fra l’altro, che:

- «il termine usato nella richiesta – pratica edilizia – per la sua genericità, ha richiesto di individuare tutti i procedimenti amministrativi aperti su istanza di parte o d’ufficio nel periodo indicato dallo sportello unico comunale in ordine agli immobili oggetto di istanza;

- «all’esito della verifica sono risultate [tredici] pratiche identificate in atti» riferite a permessi di costruire, DIA, CILA e SCILA;

- «I fascicoli prelevati dall’archivio di deposito sono stati quindi esaminati nel dettaglio. Ne è emersa una copiosissima documentazione comprendente istanze di permesso di costruire, di sanatoria, ovvero dichiarazioni di inizio di attività, segnalazioni certificate di attività e comunicazione di inizio lavori, contenenti corrispondenza degli uffici con e dalla committenza e con e dai tecnici incaricati, elaborati grafici progettuali e relazioni tecniche, pareri e provvedimenti endoprocedimentali, provvedimenti conclusivi di procedimenti di rilascio, ovvero di rigetto e archiviazione delle istanze predette»;

- «Nel dettaglio, […] è emersa la presenza diffusa e non facilmente selezionabile e oscurabile, stante la mole dei documenti presenti all’interno della pratiche edilizie – incluse quelle afferenti dichiarazione di inizio attività, segnalazione certificata di attività e comunicazioni di inizio lavori, titoli peraltro non ammessi a rilascio in quanto ritenuti non soggetti a pubblicità dall’ufficio detentore – di dati personali afferenti amministratori delle società interessate, documenti di identità, codici fiscali e numeri di cellulari di persone fisiche che a vario titolo hanno preso parte al procedimento, copie di verbali di assemblee societarie, copie di contratti di compravendita immobiliare, di affitto e di asservimento, contenenti dati personali anche di terzi non direttamente interessati alla pratica edilizia».

OSSERVA

Nel caso sottoposto all’attenzione di questa Autorità, oggetto dell’accesso civico risulta essere un’articolata documentazione, relativa a numerose pratiche edilizie, riferite a permessi di costruire, permessi in sanatoria, dichiarazioni di inizio di attività, segnalazioni certificate di attività e comunicazione di inizio lavori. Tali pratiche – come rappresentato dal RPCT – contengono, fra l’altro, corrispondenza degli uffici con la committenza e i tecnici incaricati; elaborati grafici progettuali e relazioni tecniche; pareri e provvedimenti endoprocedimentali; provvedimenti conclusivi di procedimenti di rilascio, ovvero di rigetto e archiviazione delle istanze predette; dati personali afferenti ad amministratori delle società interessate, documenti di identità; codici fiscali e numeri di cellulari di persone fisiche che a vario titolo hanno preso parte al procedimento; copie di verbali di assemblee societarie; copie di contratti di compravendita immobiliare, di affitto e di asservimento, contenenti dati personali anche di terzi non direttamente interessati alla pratica edilizia.

Al riguardo, si ricorda in via preliminare che i profili di competenza di questa Autorità sono limitati alla protezione dei dati personali e, come noto, per dato personale si intende qualsiasi informazione riguardante «una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD).

Di conseguenza, ai sensi del citato art. 4, par. 1, n. 1, del RGPD, non sono dati personali (e pertanto sono sottratte dall’ambito di applicazione della disciplina in materia di protezione dei dati personali) le informazioni riferite alle società, che non possono invocare il limite contenuto nel citato art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, come invece sostenuto dalla società controinteressata nella propria opposizione all’accesso e dal Comune nel provvedimento di riscontro dell’istanza.

In tale quadro, pertanto, la motivazione contenuta nel provvedimento di diniego parziale dell’accesso civico adottato dall’amministrazione – che richiama in via cumulativa e generica i limiti contenuti nell’art. 5-bis, comma 2, lett a) e c) del d. lgs. n. 33/2013, negando l’accesso «per non arrecare pregiudizi concreti alla tutela degli interessi privati del controinteressato relativamente alla protezione dei dati personali, alla libertà e segretezza della corrispondenza e agli interessi economici e commerciali» – non appare coerente rispetto al quadro giuridico in materia di protezione dei dati personali sopra richiamato, che non comprende, come detto, i dati delle società.

Dagli atti, tuttavia, è emerso – come descritto nella richiesta di parere a questa Autorità del RPCT – che nei numerosi documenti oggetto di accesso civico sono comunque presenti dati e informazioni personali nonché corrispondenza riferiti a soggetti terzi (che non risultano essere stati coinvolti nel procedimento di accesso ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013), quali informazioni afferenti agli amministratori delle società interessate, documenti di identità, codici fiscali, numeri di cellulari di persone fisiche che a vario titolo hanno preso parte al procedimento, dati personali (anche di terzi non direttamente interessati alla pratica edilizia) contenuti nelle copie di verbali di assemblee societarie, nei contratti di compravendita immobiliare, di affitto e di asservimento, ecc.

Sull’ostensibilità di tali informazioni occorre osservare che i dati e i documenti che si ricevono, a seguito di una istanza di accesso civico, divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada, in ogni caso, effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali o alla libertà e segretezza della corrispondenza dei soggetti controinteressati (art. 5-bis, comma 2, lett. a e b, d. lgs. n. 33/2013), derivante dall’ostensione dei descritti dati, informazioni e comunicazioni, in base al quale decidere se rifiutare o meno la relativa ostensione, anche alla luce delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico (cfr. parr. 8.1. e 8.2 relativi ai «limiti derivanti dalla protezione dei dati personali» e alla «Libertà e segretezza della corrispondenza»).

Con particolare riferimento ai dati personali, si ricorda inoltre che è necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c). Bisogna tenere altresì in considerazione le ragionevoli aspettative di confidenzialità dei soggetti citati nella documentazione richiesta al momento in cui l’amministrazione ha raccolto le relative informazioni, nonché la non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico per ulteriori finalità non conosciute (né conoscibili) dai soggetti controinteressati (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

In tale quadro, ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico – ferma restando ogni valutazione del Comune in ordine all’esistenza di ulteriori limiti all’accesso civico relativi agli interessi economici e commerciali della società controinteressata di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. c), del d. lgs. n. 33/2013 non sindacabili da questa Autorità – si invita il Comune a fornire riscontro all’istanza di accesso civico ricevuta, con provvedimento corredato da «congrua e completa» motivazione (cfr. par. 5.3 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico) con particolare riferimento all’esistenza dei limiti relativi alla protezione dei dati personali e alla libertà e la segretezza della corrispondenza, di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a) e b), del d. lgs. n. 33/2013, tenendo conto delle indicazioni sopra descritte e della risalenza nel tempo fino al 2006 delle informazioni richieste. In tale contesto, è comunque necessario provvedere a oscurare i dati e le informazioni personali la cui generale conoscibilità è contraria al principio di minimizzazione di cui all’art. 5, par. 1, lett. c), del RGPD (es: codici fiscali, documenti di riconoscimento, recapiti personali, indirizzo di residenza ecc.).

Si ricorda, infatti, che come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti degli interessati privilegiando l’ostensione di documenti con l’omissione dei «dati personali» in esso presenti (ivi). In tal modo, tra l’altro, potrebbe essere soddisfatta «anche la finalità di rendere più celere il procedimento relativo alla richiesta di accesso generalizzato, potendo accogliere l’istanza senza dover attivare l’onerosa procedura di coinvolgimento de[i] soggett[i] «controinteressat[i]» (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013)» (ivi).

Ciò chiarito, con particolare riferimento al caso in esame, il RPCT del Comune ha evidenziato le difficolta dell’amministrazione derivanti dalla circostanza che le descritte informazioni personali sarebbero presenti in maniera «diffusa» nella documentazione richiesta, per cui non sarebbero «facilmente selezionabil[i] e oscurabil[i], stante la mole dei documenti presenti all’interno della pratiche edilizie».

Al riguardo, il profilo lamentato sembrerebbe attenere a problematiche inerenti a un caso di accesso di tipo “massivo” che potrebbe «comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione», che esula dalle competenze e dalle valutazioni di questa Autorità e sul quale l’ANAC ha fornito specifiche indicazioni nelle Linee guida in materia di accesso civico alle quali pertanto si rinvia integralmente (cfr. in particolare par. 4.2. e punto n. 5 dell’«Allegato. Guida operativa all’accesso generalizzato»), unitamente a quanto indicato al riguardo nella Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2/2017 recante «Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA)» (parr. 7 e 8). Spetta, pertanto, all’amministrazione valutare l’opportunità di avviare eventualmente un dialogo cooperativo con il richiedente l’accesso «nel tentativo di ridefinire l’oggetto della richiesta entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalità». Ciò, anche considerando la necessità di coinvolgere nel procedimento un elevato numero di soggetti controinteressati e di compiere le conseguenti operazioni di individuazione, selezione e oscuramento di dati personali, che peraltro potrebbero essere molto onerose in termini tempo e di risorse umane impiegate.

Resta ferma, in ogni caso, ogni ulteriore valutazione dell’amministrazione in ordine alla possibilità che i dati personali per i quali sia stato negato l’accesso civico possano essere resi ostensibili, laddove sia riscontrata l’esistenza di un interesse “qualificato” del soggetto istante – ossia di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» – ai sensi del diverso istituto dell’accesso ai documenti amministrativi secondo gli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Città di Castello, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 13 aprile 2023

IL PRESIDENTE
Stanzione

IL RELATORE
Stanzione

IL SEGRETARIO GENERALE
Mattei