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Giovanni Buttarelli- Marketing politico e tutela dei dati personali- Political Marketing and Protection of Personal Data26...

Giovanni Buttarelli - Marketing politico e tutela dei dati personali
26th International Conference on Privacy and Personal Data Protection", Wroclaw, 14, 15, 16 settembre 2004

[Slide presentazione]

Sommario: 1. Linee generali - 1.1. Marketing commerciale e marketing politico: somiglianze e differenze - 1.2. Propaganda elettorale e comunicazione istituzionale - 1.3. Profilazione degli elettori - 2. Principi generali diffusi in diversi ordinamenti sulla protezione dei dati - 2.1. Altri principi in materia di tutela dei dati - 3. I destinatari della propaganda: simpatizzanti o pubblico generico - 4. L´impiego di elenchi pubblici a fini di propaganda politica - 5. Marketing on line - 6. Sondaggi politici - 7. I diversi strumenti utilizzabili a fini di marketing politico -- 7.1. Mezzi tradizionali - 7.2. Strumenti di comunicazione elettronica - 7.2.1 Chiamate telefoniche - 7.2.2. E-mail - 7.2.3 Sms - 7.2.4. Nuovi strumenti di marketing - 8. Il soggetto responsabile del trattamento dei dati personali - 9. Trasparenza dei contributi ai partiti e riservatezza dei sostenitori - 10. Codice deontologico - 11. Proposta di approvazione di un decalogo internazionale in materia di marketing politico

 

1. Linee generali

Le campagne elettorali sono sempre più caratterizzate dall´impiego di tecniche di marketing da parte dei candidati.

Come in ambito commerciale, il marketing politico si avvale di un crescente ricorso a mezzi di comunicazione (telefono, fax, sms, mms, e-mail) in grado di instaurare un contatto personalizzato con il singolo elettore. La trasposizione delle tecniche di marketing commerciale in ambito politico solleva problematiche (invasività della comunicazione, costi che in alcuni casi sono a carico del destinatario, ecc.) che attengono alla tutela della privacy dei destinatari. Esiste pertanto uno spazio -anche nel particolare settore della propaganda politica- in cui le Autorità garanti possono intervenire, come alcune di esse hanno già cominciato a fare.

Nel tentativo di fornire delle adeguate garanzie ai destinatari di tale tipologia di marketing, si è potuto in parte attingere da quanto finora elaborato dai diversi ordinamenti in risposta alle invasive tecniche pubblicitarie di prodotti e servizi. Ciò tenendo in debita considerazione l´opportunità di apportare a tali discipline dei congrui adattamenti, resi necessari dalla particolare natura della propaganda elettorale e dal suo profondo legame con l´esercizio di diritti costituzionalmente garantiti (vedi infra).

L´individuazione di garanzie in tale materia, inoltre, deve tenere conto anche delle possibili interazioni tra le regole previste dalla normativa sulla tutela dei dati personali e le norme, stabilite dai vari ordinamenti, sulla parità di accesso delle diverse forze politiche agli strumenti di propaganda, tetti di spesa, limitazioni alla possibilità di ricevere finanziamenti, obblighi di rendicontazione sull´attività effettuata, ecc.

In particolare, appare necessario garantire che l´esercizio dei diritti del candidato, che sono alla base della partecipazione politica e della democrazia, si svolga nel pieno rispetto della riservatezza e delle libertà degli elettori, anch´esse parte irrinunciabile della vita democratica. Nel fare questo, pertanto, occorre evitare di restringere la circolazione delle idee e delle proposte politiche. Allo stesso tempo, appare quanto mai opportuno promuovere un marketing responsabile, che va a vantaggio, tra l´altro, della politica stessa. Come l´esperienza dimostra, infatti, un marketing troppo aggressivo può determinare nel destinatario un atteggiamento di rifiuto nei confronti del mittente. Pertanto, come i più attenti operatori del settore hanno già mostrato di aver compreso, l´impiego di tecniche di marketing "corretto" finisce per coincidere con lo stesso interesse degli operatori a promuovere l´immagine del personaggio o movimento politico.

Pur nella consapevolezza che il marketing politico solleva questioni anche in merito alla tutela del candidato e della sua immagine (si pensi ad es. alle possibili manipolazioni della stessa immagine, a forme di denigrazione, ecc.) in questa sede si focalizzerà l´attenzione sulla tutela del destinatario della comunicazione elettorale.


1.1. Marketing commerciale e marketing politico: somiglianze e differenze

Il marketing politico solleva diverse problematiche dettate dalla specificità del suo contenuto.

La comunicazione politica sembra godere di un maggiore spazio di legittimità rispetto al marketing commerciale, posto che essa, oltre ad incardinarsi nella libertà di espressione, rappresenta uno strumento fondamentale della partecipazione dei cittadini alla vita politica. Da questo punto di vista, sussiste un dovere democratico di permettere che partiti e candidati possano avere la possibilità materiale di raccogliere alcuni dati personali degli elettori per svolgere lecitamente la propaganda. Tuttavia, il favor nei confronti della comunicazione politica rispetto all´attività pubblicitaria (commerciale), deve essere adeguatamente bilanciato da rigorosi limiti volti ad evitare un uso invasivo e distorto degli strumenti di propaganda politica (si veda, a tal proposito, il considerando 36 della direttiva 95/46/CE).

Se è vero, dunque, che la comunicazione politica appare contrassegnata da una maggiore meritevolezza rispetto a quella commerciale, è altrettanto vero che la particolare delicatezza del suo contenuto può comportare fenomeni di "manipolazione" dei destinatari con conseguenze più serie di quanto avvenga con il marketing commerciale: mentre quest´ultimo si "limita" a indurre il potenziale cliente all´acquisto di un prodotto o di un servizio, il marketing politico può incidere sul voto dell´elettorato con gravi ripercussioni sull´andamento della vita politica.

Da questo punto di vista, i rischi di un appiattimento delle scelte dei destinatari (vedi infra) da sempre paventati anche nell´ambito delle riflessioni concernenti la pubblicità commerciale personalizzata, appaiono ancora più allarmanti in quanto in netta opposizione con una visione democratica e pluralistica della società e della politica.

Dall´Europa, del resto, vengono conferme della necessità di estendere al marketing politico le garanzie poste dalla normativa sulla tutela dei dati in materia di marketing commerciale.

Innanzi tutto, nel Memorandum esplicativo della Raccomandazione N. R. (95) 4 del Consiglio d´Europa, al paragrafo n. 85, si afferma esplicitamente che i principi sul marketing diretto contenuti nella medesima Raccomandazione (paragrafi da 7.7 a 7.11) si applicano non solo al marketing commerciale, ma anche a quello politico.

Inoltre, attraverso il rinvio operato da queste ultime disposizioni ai principi della precedente Raccomandazione N. R (85) 20 dello stesso Consiglio d´Europa relativa alla protezione dei dati personali utilizzati per scopi di marketing diretto, l´applicabilità delle disposizioni generali in essa contenute viene ad essere estesa al marketing politico (si fa riferimento ad una serie di principi generali, doveri posti in capo a chi tratta i dati, nonché diritti degli interessati, sui quali si tornerà nei prossimi paragrafi).

D´altra parte, la Raccomandazione N. R (85) 20 appena citata, prospettava già una definizione di "marketing diretto" particolarmente ampia, tanto da coincidere con "l´insieme delle attività, nonché ogni servizio ausiliario ad esse, che permettono di offrire prodotti e servizi o di trasmettere ogni altro messaggio pubblicitario a segmenti di popolazione mediante la posta, il telefono o altri mezzi diretti, a scopo informativo o al fine di sollecitare una risposta da parte dell´interessato".

I Garanti europei hanno inoltre ricordato che, pur non sussistendo una definizione specifica di direct marketing nelle norme comunitarie sulla tutela dei dati personali, la direttiva 95/46/CE riconosce il diritto dell´interessato di opporsi a forme di marketing "carried out commercially or by a charitable organisation or by any other association or foundation, of a political nature". Gli stessi Garanti hanno pertanto concluso -nel Parere n. 5/2004- che l´art. 13 della direttiva 2002/58/EC ricomprende qualsiasi forma di attività pubblicitaria "compreso il direct marketing effettuato da associazioni e organizzazioni politiche."

Anche la Federation of European Direct Marketing (FEDMA), infine, nel fornire una definizione di direct marketing ha specificato che esso "is used to sell products, to deliver information, questionnaires, public announcements, after sales services, charity appeals, or party political leaflets and mailings (for example, at election time)."

 

1.2. Propaganda elettorale e comunicazione istituzionale

Oggi le istituzioni si pongono in un rapporto più diretto con il cittadino che si fonda, tra le altre cose, su una maggiore informazione, offerta dalle stesse istituzioni, in merito alle attività svolte.

Nell´ottica di una crescente trasparenza e partecipazione dei cittadini alla vita istituzionale, la comunicazione tra istituzioni e cittadinanza (che qui indicheremo brevemente come "comunicazione istituzionale") assume un ruolo di cruciale importanza.

Molti ordinamenti prevedono delle norme speciali in materia di comunicazione istituzionale, la quale, in quanto rispondente ad un interesse pubblico, appare caratterizzata da maglie più larghe rispetto all´invio di messaggi politici.

Nonostante appaia sempre più difficile, anche nell´ottica di una crescente personalizzazione della politica, determinare con precisione la linea di confine tra comunicazione istituzionale e propaganda elettorale, occorre individuare delle regole in grado di scongiurare il pericolo di un uso distorto della comunicazione istituzionale.

É necessario infatti evitare che messaggi ai cittadini con finalità sostanzialmente propagandistiche siano fatti circolare sotto il segno della comunicazione istituzionale eludendo le garanzie poste a tutela sia della parità di accesso delle diverse forze politiche agli strumenti di propaganda, sia del diritto del cittadino a non subire invasive forme di comunicazione.

La difficoltà di definire con chiarezza i confini tra comunicazione istituzionale e propaganda nascosta è emersa con evidenza in due casi italiani in cui i sindaci di Milano e Roma hanno usato i dati dell´anagrafe della popolazione al fine di inviare lettere ai cittadini; in tale occasione risultò, infatti, particolarmente complesso stabilire se le stesse lettere costituissero una comunicazione ufficiale oppure una comunicazione personale del sindaco a suo vantaggio personale. Da questo punto di vista, altrettanto significativi sono due ulteriori casi -molto contestati nella politica italiana- che hanno riguardato il Primo ministro, il quale, una volta, ha inviato una lettera a molti cittadini italiani con una piccola calcolatrice euro-convertitore e, di recente, ha firmato un messaggio sms a tutti gli apparecchi cellulari per precisare gli orari delle votazioni per le elezioni regionali.

 

1.3. Profilazione degli elettori

Come il marketing commerciale anche quello politico si serve della profilazione dei destinatari allo scopo di garantirsi una maggiore aderenza alle caratteristiche e alle preferenze dei potenziali elettori e di risultare pertanto più efficace. Il marketing politico, tra l´altro, può presentare due diversi aspetti. Da una parte, esso comincia ad utilizzare profilazioni fatte per scopi commerciali, magari combinandole con le liste di elettori. Dall´altra, si diffonde anche una profilazione fatta direttamente dal partito, dal candidato o da loro incaricati (da questo punto di vista, assai indicative sono le tecniche pubblicizzate negli Stati Uniti con il nome di "voter isolation"). Anche durante le recenti elezioni statunitensi è emersa la presenza di enormi database contenenti informazioni aggregate di diversa provenienza sugli elettori che, in possesso dei candidati, sono state adoperate dagli stessi per effettuare pubblicità mirata per categorie di utenti, consumatori, gruppi di persone con problemi familiari, ecc..

Grande clamore ha suscitato inoltre negli Stati Uniti, l´iniziativa di "Aristotle International" che ha offerto sul mercato -ad altre società interessate a compiere marketing commerciale personalizzato e a candidati alle elezioni per la loro propaganda politica- un database contenente i dati di 150 milioni di elettori.

Il trattamento dei dati personali ai fini di profilazione, in generale, può comportare la banalizzazione del dibattito politico, l´appiattimento delle scelte dell´elettorato, l´esclusione dai destinatari della comunicazione di minoranze non corrispondenti a target prefissati, la rinuncia alla partecipazione politica da parte dei cittadini per timori legati a possibili forme di controllo sugli stessi.

Per evitare gli effetti distorsivi e manipolativi di tali trattamenti, devono pertanto essere rispettate quantomeno le regole che disciplinano la profilazione ai fini di marketing commerciale sui quali si tornerà tra breve.

In merito, poi, a categorie di dati particolari (vedi l´art. 8 direttiva 95/46/CE), suscettibili di generare fenomeni di discriminazione sugli interessati, appare assolutamente da evitare che siano adoperate informazioni, ad esempio sulla salute degli elettori, allo scopo di esercitare pressioni sull´esercizio del loro diritto al voto.

2. Principi generali diffusi in diversi ordinamenti sulla protezione dei dati personali

Il trattamento dei dati personali per finalità di propaganda politica rende necessario il rispetto dei principi dettati dalla normativa sulla tutela dei dati.

A tal proposito, possono ravvisarsi alcuni regole generali molto diffuse negli ordinamenti muniti di una normativa sulla protezione dei dati e tendenzialmente applicabili anche al marketing politico.

Così, anche con riferimento a quest´ultimo, appare necessario garantire il rispetto dei principi di:

  • correttezza del trattamento
  • esattezza dei dati trattati
  • proporzionalità del trattamento

Tra i principi generali che devono informare il trattamento dei dati, appare quanto mai significativo il principio di finalità , che comporta il divieto di utilizzo a scopo propagandistico di dati raccolti per altre finalità, oppure di dati raccolti presso terzi.

Lo stesso principio di finalità, del resto, viene in rilievo anche nel caso in cui i dati elettorali siano adoperati per scopi commerciali, con conseguenze gravi per la vita privata degli interessati.

In base ad esso, quindi, dovrebbe essere vietato alle organizzazioni e ai candidati politici offrire sul mercato dati personali da essi raccolti per scopo politico.

 

2.1. Altri principi in materia di tutela dei dati

Al di là del rispetto dei principi sopra menzionati, esistono ulteriori regole diffuse nei diversi ordinamenti caratterizzati da una normativa sulla tutela dei dati.

Deve essere in primo luogo assicurato un agevole esercizio dei diritti da parte dell´interessato (da far valere per un lasso di tempo sufficientemente ampio), ad es. il diritto di opporsi a comunicazioni non desiderate (si vedano i paragrafi 7.10 e 7.11 della Raccomandazione N. R. (95) 4 del Consiglio d´Europa sopra richiamata). Da questo punto di vista, deve invece registrarsi una diffusa tendenza a non rispondere alle istanze di opposizione inoltrate dai destinatari di comunicazioni non sollecitate; ciò anche in vista del fatto che, molto spesso, il trattamento dei dati degli stessi destinatari è limitato alla sola campagna elettorale (salvo poi riutilizzare i dati medesimi in ulteriori occasioni), al termine della quale prevale un certo disinteresse da parte del candidato rispetto alle possibili richieste degli interessati.

In un simile contesto, occorre inoltre tenere presente che i candidati possono avere l´esigenza di avere un contatto costante con i cittadini al fine di promuovere la loro immagine permanentemente. Ciò può infatti porre alcuni problemi anche rispetto a quelle disposizioni normative che prevedono adattamenti in loro favore solo in prossimità delle elezioni.

Ancora in merito ai principi sulla protezione dei dati, è necessario che il trattamento sia preceduto da una informativa completa che consenta al destinatario di avere una piena consapevolezza in merito al trattamento dei dati che lo riguardano anche ai fini dell´esercizio dei citati diritti. L´onere di verificare che sia prestata un´adeguata informativa e le connesse responsabilità dovrebbero gravare sull´organismo politico e ciò anche nel caso in cui la propaganda sia curata da terzi.

Tra le possibili garanzie individuate nell´ambito della protezione dei dati vi è anche il consenso -specifico e informato- dell´interessato. Tale consenso può essere soggetto a deroghe dettate dalla maggiore meritevolezza del contenuto della comunicazione. Può tuttavia essere richiesto un consenso rafforzato (ad es. scritto) per il trattamento di dati "particolari" (tra i quali rientrano, appunto, quelli relativi alle opinioni politiche, maggiormente suscettibili di discriminazioni a danno dell´interessato).

L´obbligo del consenso, peraltro, può essere diversamente modulato anche con riferimento all´alternativa tra opt in (consenso preventivo) e opt out (possibilità di opporsi all´invio di ulteriori messaggi), utilizzandosi il primo per i trattamenti che presentano rischi maggiori.

Un´ulteriore garanzia è rappresentata dalla fissazione di limitati tempi di conservazione dei dati personali, in base ai quali i dati raccolti per finalità propagandistiche devono essere eliminati una volta esaurito lo scopo del trattamento stesso, a meno che non sia nuovamente richiesto il consenso dell´interessato in un ragionevole arco di tempo.

La predisposizione di congrue misure di sicurezza è infine di fondamentale importanza affinché si evitino la perdita dei dati o il loro utilizzo da parte di soggetti non autorizzati.

 

3. I destinatari della propaganda: simpatizzanti o pubblico generico

Il marketing politico può essere diretto tanto alla generalità dei cittadini quanto ai militanti o simpatizzanti di determinate forze politiche.

A tal proposito, occorre riflettere sul fatto che se, da una parte, la comunicazione alla generalità dei cittadini -in quanto in nessun modo sollecitata- può arrecare un fastidio maggiore ai destinatari, dall´altra, essa si fonda sul trattamento di dati personali (ad es. nome, cognome, indirizzo, coordinate di posta elettronica, ecc.) tendenzialmente non sensibili.

Diversamente, il marketing diretto ai simpatizzanti di movimenti politici, pur giungendo certamente meno "inaspettato" all´indirizzo del destinatario, presuppone il trattamento di dati particolarmente delicati in quanto idonei a rilevare le preferenze politiche dell´interessato e per i quali molti ordinamenti hanno predisposto più stringenti garanzie (ad es. il consenso scritto dell´interessato, l´autorizzazione da parte dell´Autorità garante, più rigorose misure di sicurezza, ecc.).

Occorre infine prestare attenzione affinché, nei database, le persone semplicemente contattate non siano "trasformate" in simpatizzanti o sostenitori. In questo senso, un ruolo di particolare importanza è rivestito dal principio di qualità dei dati, che, come si è visto, si colloca nell´insieme di regole fondamentali che disciplinano la tutela dei dati negli ordinamenti di diversi Paesi.

 

4. L´impiego di elenchi pubblici a fini di propaganda politica

Una delle principali fonti di approvvigionamento di dati personali per finalità di propaganda è costituita dagli elenchi pubblici.

Per valutare la legittimità dell´invio di comunicazioni politiche è innanzi tutto necessario rinviare alla normativa di ciascun ordinamento su tali elenchi.

Ciò tenendo presente che, anche nel caso in cui i dati personali provengano da fonti pubbliche, occorre comunque valutare che i dati in questione non siano accessibili al pubblico solamente per finalità specifiche, diverse e incompatibili con lo scopo di propaganda politica.

In taluni ordinamenti gli elenchi di dati apparentemente innocui come quelli relativi agli elettori che hanno o non hanno votato, possono in alcuni casi rivelare le convinzioni politiche dell´elettore. Anche per essi è dunque necessario approntare adeguate garanzie al fine di evitare che gli stessi dati possano essere adoperati a scopo propagandistico.

Tra gli elenchi pubblici maggiormente adoperati a fini di marketing vi sono quelli telefonici. In Europa, peraltro, si sta formando ora la nuova generazione di elenchi che potranno comprendere anche i numeri di telefoni cellulari e le e-mail, con nuovi diritti per gli interessati. A tal proposito, può essere utile ricordare che in Italia la nostra Autorità ha di recente approvato i nuovi modelli di elenchi, prevedendo il diritto di opt in: gli abbonati, oltre al diritto di scegliere liberamente se e come comparire nell´elenco, possono decidere se ricevere corrispondenza a casa o chiamate telefoniche non registrate (questo consenso non riguarda, invece, fax, chiamate registrate, sms, mms, e-mail¸ per i quali gli operatori possono organizzarsi in altro modo); tale volontà è espressa da appositi simboli, posti in corrispondenza dei nominativi.

Occorre infine richiamare l´attenzione sulla necessità di non confondere la pubblicità di diritto con la pubblicità di fatto. E´ molto diverso, infatti, il caso in cui una norma prevede specificamente la pubblicità, da quello in cui risulta facile conoscere in concreto un dato, ma non per questo lo si può usare liberamente.

In Italia, ad esempio, il Garante ha interrotto un´attività del partito radicale che aveva indetto un´elezione pubblica on line del proprio comitato direttivo inviando un milione circa di e-mail a sconosciuti, presso indirizzi reperiti in rete con un software noleggiato, ed in violazione del principio dell´opt in.

 

5. Marketing on-line

Lo sviluppo di Internet ha apportato considerevoli cambiamenti alla partecipazione dei cittadini alla vita politica. Esso, infatti, al di là del suo possibile impiego nell´e-voting, rappresenta una rilevante fonte di informazione per l´elettore: vengono così ampliate notevolmente le sue possibilità di prendere parte, anche e soprattutto in una fase prodromica rispetto al momento del voto, alle decisioni politiche della comunità di appartenenza. Da questo punto di vista, è di fondamentale importanza che le potenzialità informative che Internet offre al cittadino non siano minate da illecite forme di monitoraggio sulla navigazione compiuta dallo stesso sulla Rete. Ciò anche in vista del sempre più massiccio impiego di strumenti (ad es. cookies), che consentono di registrare tutti gli spostamenti effettuati sul web dall´interessato senza che questi ne sia a conoscenza.

Internet estende considerevolmente anche le possibilità di interazione tra candidato e cittadino. Quest´ultimo, servendosi degli strumenti elettronici (ad es. compilazione di moduli on line, partecipazione a forum) che danno più agevolmente voce alle sue istanze e preferenze, può disseminare per la Rete un cospicuo numero di informazioni che lo riguardano. Tali informazioni (anche di per sé non sensibili, come i dati anagrafici) necessitano di adeguate garanzie anche per il carattere derivatamente sensibile che possono assumere in quanto trattate in un contesto politicamente connotato.

Particolare attenzione va prestata alla richiesta del consenso e alla relativa informativa presenti sui siti Internet che raccolgono dati di aderenti o simpatizzanti anche ai fini dell´invio di newsletter a contenuto politico. A tal proposito, può essere interessante ricordare il caso sottoposto all´Autorità italiana concernente l´inserzione di messaggi di propaganda in newsletter tematiche richieste dagli utenti. In tale occasione, si è infatti riscontrato che l´informativa che accompagnava la richiesta di consenso all´invio delle comunicazioni, non permetteva di fare riferimento alla propaganda politico-elettorale ed era pertanto in contrasto con i principi dettati dalla disciplina sulla protezione dei dati.

 

6. Sondaggi politici

I sondaggi di opinione si fondano sulla raccolta di dati personali per i quali occorre stabilire regole volte a garantire la riservatezza degli intervistati.

In particolare, appare necessario prevedere norme che assicurino il divieto di utilizzo dei dati raccolti per altri scopi e che la diffusione degli stessi sia effettuata in forma aggregata e tale da non rendere identificabili gli interessati.

Al fine di predisporre adeguate garanzie in tale settore, può dirsi utile attingere dalle regole elaborate da molti ordinamenti in materia di protezione dei dati in ambito statistico, tenendo presente che i dati in questione, in quanto caratterizzati da una connotazione politica, appartengono a quella categoria di informazioni per le quali occorre predisporre garanzie particolarmente rigorose.

Nell´individuazione di tali regole occorre inoltre considerare che la raccolta di dati a scopo di sondaggio può oggi avvenire con mezzi - si pensi ad esempio alla televisione interattiva o a Internet- che consentono all´interessato di cedere informazioni che lo riguardano con estrema facilità e rapidità e spesso senza rendersi conto del trattamento. E´ pertanto ancor più necessario che siano predisposti principi in grado di garantire la riservatezza dei dati raccolti e di rendere il cittadino consapevole della particolare delicatezza delle informazioni cedute.

 

7. I diversi strumenti utilizzabili a fini di marketing politico

Il marketing politico si avvale di diversi mezzi di comunicazione, tecnologici e non. Molti ordinamenti prevedono norme che disciplinano l´invio di comunicazioni non sollecitate in maniera diversificata a seconda del mezzo impiegato.


7.1 Mezzi tradizionali

Con riferimento all´utilizzo della posta tradizionale a scopo propagandistico, per valutare la legittimità dell´invio di comunicazioni politiche a prescindere dal consenso del destinatario, occorre rinviare, come si è visto, alla normativa di ciascun ordinamento sugli elenchi pubblici.

A tal proposito, è necessario tenere presente che anche dall´invio di posta possono derivare alcuni aspetti problematici. Ciò, anche al di là del semplice "fastidio" derivante dal ricevere corrispondenza non desiderata. Al riguardo, basti considerare il fatto che la trasmissione di materiale non gradito può comportare danni alla riservatezza, ove la comunicazione, o anche solo il mittente della comunicazione, risultino visibili a terzi. Questo, in particolar modo quando il tipo di comunicazione (si pensi ad esempio ad una convocazione per un´assemblea di partito) o le circostanze (il fatto che l´invio non avvenga in campagna elettorale o le comunicazioni giungano continuativamente all´interessato) rendano palese che il materiale di propaganda è diretto ad un simpatizzante o a un aderente ad una determinata forza politica, potendo in tal modo rivelare a terzi vicini un dato sull´appartenenza politica del destinatario delle comunicazioni. Da questo punto di vista, è opportuno riflettere sulla possibilità che siano adoperati accorgimenti (ad es. l´occultamento del contrassegno di partito sulla busta) per evitare le conseguenze appena menzionate.

In un simile quadro, occorre peraltro porsi il problema delle possibili ripercussioni anche sull´identità personale derivanti dalla propaganda. Il fatto che, ad esempio, in Italia, cittadini abbiano lamentato l´imbarazzo rispetto a familiari e vicini per essere stati destinatari di visite porta a porta, o per aver ricevuto lettere di propaganda da partiti non graditi solleva interrogativi: fino a che punto questi reclami sono fondati e quando no?

 

7.2 Strumenti di comunicazione elettronica

La comunicazione elettronica è sempre più spesso adoperata nel marketing politico. Con riferimento ad essa, una prima importante distinzione che viene spesso in uso (si pensi ad esempio all´art. 13 della direttiva 2002/58/CE) è tra comunicazioni inviate mediante mezzi automatizzati (es. e-mail, fax, sms¸ mms, chiamate senza l´intervento di operatore) e non automatizzati (es. chiamate con operatore).

Le prime sono spesso caratterizzate da regole più stringenti in materia di consenso (il cd opt in) per due principali ragioni. In primo luogo, per i costi della ricezione (ad es. di connessione) dei messaggi non richiesti che nel caso dell´impiego di mezzi quali l´e-mail o il fax, sono sopportati dal destinatario. In secondo luogo, in quanto la comunicazione mediante mezzo automatizzato appare particolarmente invasiva posto che il mancato contatto con un interlocutore pone il destinatario in una posizione di maggior debolezza, non potendo egli reagire con immediatezza al messaggio ricevuto anche al fine di esercitare i suoi diritti (si veda ad esempio il già citato paragrafo 7.11 della Raccomandazione N. R. (95) 4 del Consiglio d´Europa).

Con specifico riferimento alla comunicazione politica, peraltro, l´interattività tra mittente e destinatario appare particolarmente utile anche al fine di offrire una più esauriente spiegazione del messaggio politico, accrescendo così la meritevolezza della stessa comunicazione come momento di reale partecipazione del cittadino alla vita politica.

Tutto ciò premesso, si può tentare di compiere alcune osservazioni sui diversi mezzi che possono essere impiegati per l´invio di comunicazioni politiche.

7.2.1 Chiamate telefoniche
Premesso quanto osservato in merito ai diversi requisiti che possono accompagnare l´impiego di sistemi automatizzati di chiamata e sistemi con l´intervento di un operatore, occorre altresì ricordare che anche la legittimità di telefonate di propaganda politica deve valutarsi con riferimento alla disciplina degli elenchi telefonici.

Le comunicazioni telefoniche (anche quelle effettuate da operatore), se -contrariamente alle e-mail- non presentano in molti casi il problema dei costi, (ma ciò non è sempre vero: si pensi ad es. alle chiamate ricevute sul cellulare quando il destinatario si trova all´estero), rivelano comunque un alto grado di intrusività (esse possono, ad esempio, cogliere l´individuo nel suo ambito domestico, luogo per eccellenza "privato"). Ciò è stato ampiamente dimostrato dal cospicuo numero di segnalazioni pervenute, ad esempio, all´Autorità garante italiana in occasione dell´iniziativa di candidati i quali -avvalendosi di risponditori automatici- hanno inoltrato chiamate, anche notturne, per invitare gli elettori a votare il proprio partito politico.

 

7.2.2 E-mail
L´e-mail è oggi un mezzo diffuso per l´invio di propaganda politica anche a fronte degli irrisori costi che essa comporta per il mittente.

In tale quadro, appare utile pensare all´opportunità che per l´invio di e-mail politiche, siano garantiti i requisiti minimi già fissati da diverse normative:

  • gli indirizzi di posta elettronica lasciati sul web (su siti, per partecipazione a forum, ecc.) non possono essere considerati a disposizione del pubblico e non possono essere raccolti e adoperati a fini di propaganda politica;
  • è necessario che l´e-mail contenga sempre una chiara informativa in merito all´opt out e che l´esercizio di tale opzione risulti agevole;
  • laddove l´ordinamento preveda l´obbligo del consenso, la richiesta del consenso stesso non può avvenire via e-mail; se si concedesse tale possibilità non solamente si finirebbe per contravvenire al dettato normativo degli ordinamenti che richiedono il prior consent per qualunque e-mail non sollecitata (anche dunque il primo contatto) ma si rischierebbe l´uso strumentale del messaggio di richiesta del consenso: tale messaggio potrebbe infatti celare un contenuto sostanzialmente propagandistico;

Di fronte al crescente impiego della posta elettronica a fini di marketing, molti ordinamenti hanno risposto con la previsione di regole rigorose, prime tra tutte in materia di consenso del destinatario (ad es. opt in). Tuttavia, in considerazione della meritevolezza della comunicazione, si può pensare alla possibilità che il consenso dell´interessato risulti superfluo quando il messaggio pubblicitario sia inviato presso un indirizzo fornito dallo stesso destinatario in occasione di un precedente contatto e al fine di ricevere messaggio di tipo analogo (sulla falsariga di quanto previsto dall´art. 13, par. 2 della direttiva n. 2002/58/CE).


7.2.3 Sms
Un altro mezzo sempre più utilizzato a fini di marketing è l´sms.

In linea generale, l´invio di sms non sollecitati appare particolarmente invasivo, posto che il cellulare, ancor più del telefono fisso per il quale da tempo esistono elenchi pubblici, conserva un carattere, nella percezione dei fruitori, ancora fortemente "privato".

L´impiego di sms per propaganda politica, peraltro, per la limitatezza dei caratteri disponibili, non consente l´approntamento di un´adeguata informativa conformemente a quanto prescritto dalla normativa sulla tutela dei dati. Andrebbe pertanto scoraggiato l´impiego di sms a fini propagandistici, soprattutto tenendo conto che vi sono altri mezzi, ad esempio la posta elettronica, che -salve ovviamente le regole sul consenso- consentono un accesso più immediato ad un´informativa completa e conseguentemente un più agevole esercizio dei diritti da parte dell´interessato. Senza contare, tra l´altro, che l´impiego della posta elettronica, contrariamente agli sms, risponde anche all´interesse del destinatario ad ottenere una comunicazione politica più esaustiva (caratterizzata, ad esempio, dall´invio del programma politico del candidato o alla possibilità di rinviare ad appositi link) che non sia ridotta ad un mero spot elettorale.


7.2.4. Nuovi strumenti di marketing
Accanto ai mezzi sopra analizzati, ormai ampiamente impiegati tra le tecniche di marketing politico, occorre tenere presente che nuove opportunità di propaganda sono offerte dalla diffusione di più recenti mezzi di comunicazione. Anche per essi, infatti, sarà necessario individuare delle regole in grado di garantire il rispetto della protezione dei dati. Così, ad esempio, nel settore della telefonia, si può pensare all´utilizzo di mms per la propaganda politica. O, ancora, ai nuovi dispositivi (se ne ha notizia dalla stampa canadese) che consentono di lasciare messaggi nella segreteria telefonica del destinatario senza che il telefono squilli (a tal proposito, si può sin d´ora osservare che il fatto che sia evitato lo squillo telefonico non necessariamente elimina il fastidio del destinatario, ad es., di sapersi raggiunto nel proprio ambito familiare, peraltro occupando lo spazio registrabile della stessa segreteria telefonica e con il possibile aggravio dei costi nel caso sia adoperata una mailbox consultabile dall´esterno).

Nel quadro di riferimento finora delineato, occorre infine pensare anche all´impiego a fini di marketing politico della televisione interattiva: quest´ultima, infatti, se da una parte apre nuove possibilità, ad esempio, in termini di partecipazione alle scelte politiche da parte dell´utente, può determinare una "sovraesposizione" dell´identità, dei gusti e delle preferenze politiche di quest´ultimo, sollevando inevitabili questioni di tutela della privacy.

 

8. Il soggetto responsabile del trattamento dei dati personali

Alcune normative che regolano le campagne elettorali individuano un soggetto responsabile della campagna stessa. Pertanto, ove la legge delinei tale figura, appare opportuno individuare nel medesimo soggetto anche la figura di riferimento del trattamento dei dati personali. Ciò anche in vista del fatto che il candidato, in quanto particolarmente impegnato nell´attività politica, può risultare non facilmente reperibile. Il responsabile del trattamento, pertanto, agevolmente rintracciabile, può così costituire il referente per un immediato esercizio dei diritti da parte dell´interessato.

 

9. Trasparenza dei contributi ai partiti e riservatezza dei sostenitori

La conoscibilità di informazioni di carattere personale può derivare (e in questo senso avere un´amplissima risonanza per l´impiego di Internet) dalle normative speciali concernenti i criteri di trasparenza delle informazioni relative a cittadini che sostengono economicamente i partiti politici. Emblematico, in tal senso, il dibattito in corso negli Stati Uniti in merito alla soglia minima del contributo fornito da ciascun cittadino, che rende obbligatoria la sua identificazione.

A tal proposito, appare indispensabile riflettere sulla predisposizione di regole, anche nell´ambito delle citate normative speciali, che sappiano garantire un congruo bilanciamento tra la trasparenza dei contributi ai partiti e la riservatezza dei cittadini, al fine di evitare che un´eccessiva esposizione dell´identità dei sostenitori produca un allontanamento degli stessi dalla vita politica (si pensi, per citare uno solo dei possibili esempi, agli effetti discriminatori nell´ambito lavorativo, ove sempre più frequente risulta la prassi da parte dei datori di lavoro di effettuare indagini attraverso i motori di ricerca disponibili in Rete sui dipendenti o candidati all´assunzione).

 

10. Codice deontologico

A completamento delle regole sulla propaganda politica, può altresì prendersi in considerazione la possibilità che la disciplina del marketing politico trovi una adeguata sistemazione in un apposito codice deontologico. L´adozione di codici deontologici infatti, come ampiamente sperimentato in molti Paesi per il settore del marketing commerciale, offre il vantaggio della partecipazione dei soggetti coinvolti in sede di elaborazione delle regole, nonché della possibilità di apportare modifiche e adattamenti resi di volta in volta utili nell´ottica di una maggiore flessibilità (si veda in proposito l´esplicito richiamo a tali strumenti normativi operato dal paragrafo 7.9 della Raccomandazione N. R. (95) 4 del Consiglio d´Europa sopra citata).

 

11. Proposta per un decalogo internazionale in materia di marketing politico

La Conferenza potrebbe essere la sede adatta per cominciare a pensare alla individuazione di alcuni principi universalmente condivisi, anche senza arrivare ad un accordo internazionale o a nuove regole giuririche, sulla falsa riga di quanto approvato a Sidney in tema di informativa e dello spirito della Carta di Venezia 2000. In questo senso, si può dunque cominciare a lavorare nella prospettiva di approvare un decalogo di principi generali in cui tutte le Autorità qui presenti possano riconoscersi, pur nella diversità dei relativi ordinamenti. Fra questi:

  1. rispetto del principio di finalità: i dati raccolti per finalità di marketing politico non possono essere utilizzati per altre finalità, ed in particolare per finalità di marketing commerciale;
  2. ad ogni destinatario di comunicazioni riconducibili al marketing politico deve essere sempre fornita un´informativa esaustiva sul trattamento realizzato;
  3. l´interessato deve sempre avere la possibilità di chiedere -gratuitamente ed in maniera agevole-di non essere in futuro destinatario di ulteriori messaggi riconducibili al marketing politico;
  4. Ecc.

 


Giovanni Buttarelli - Political Marketing and Protection of Personal Data


Table of Contents:   1. In General - 1.1. Commercial Marketing and Political Marketing: Similarities and Differences - 1.2. Electoral Propaganda and Institutional Communication - 1.3. Profiling Electors - 2. General Principles as Set out in Various Legal Systems Applying to Data Protection - 2.1. Other Data Protection Principles - 3. Propaganda Recipients: Sympathisers or Public at Large - 4. Using Publicly Available Lists for Political Propaganda - 5. Online Marketing - 6. Opinion Polls - 7. Political Marketing Tools - 7.1. Conventional Tools - 7.2. Electronic Communication Tools - 7.2.1. Telephone Calls - 7.2.2. E-Mail - 7.2.3. SMS-Messaging - 7.2.4. New Marketing Tools - 8. The Data Processor - 9. Transparency in Party Funding and Sponsors´ Privacy - 10. Code of Practice - 11. A Proposal for an International Decalogue on Political Marketing.

 

1. In General

The use of marketing techniques by candidates is an increasingly frequent feature of electoral campaigns.

As is the case with the commercial sector, political marketing avails itself to a growing extent of communication means - telephone, facsimile, sms-messaging, mms-messaging, e-mails - that can set up customised contacts with the individual electors. The application of commercial marketing techniques to political activities raises issues that have to do with protection of the recipients´ privacy - such as invasiveness of the communication, costs possibly to be borne by the recipients, etc. . There is therefore room for action by supervisory authorities also in the sector related to political propaganda; indeed, some authorities have already started taking steps in this regard.

In the attempt to afford adequate safeguards to the addressees of this type of marketing, inspiration could be drawn in part from the approaches that have been developed so far by several legal systems to cope with the invasive methods used for advertising products and services. In doing so, due consideration was given to the appropriateness of adjusting such approaches as required by the peculiarities of electoral propaganda and its close relationship with the exercise of rights set out in constitutional charters.

Furthermore, in laying down the safeguards to be abided by in this sector, account should be taken of the possible interaction between personal data protection legislation and the provisions set out in the individual legal systems to ensure fair access to propaganda by the different political actors, set limitations on expenditure and funding, mandate the submission of accounting reports with regard to the activities performed, and so on.

In particular, it would appear to be necessary to ensure that the exercise of candidates´ rights, which are the foundations of political participation and democracy, is fully compliant with electors´ privacy and freedoms - which are also a fundamental component of democratic life. Therefore, one should avoid limiting the movement of ideas and political proposals. At the same time, it would appear that it is quite desirable to encourage responsible marketing, which is actually to the benefit of politics itself. As shown by experience, excessively aggressive marketing may cause the recipient to reject the message. Indeed, the use of "fair" marketing techniques is ultimately in line with the operators´ interest to promote the image of a given political candidate or movement - and the most far-sighted operators have already shown that they are aware of this requirement.

Though knowing that political marketing raises issues also related to protecting candidates and their image - only think, for instance, of the possible manipulation of their image, of defamation risks, etc. -, I am now going to focus my contribution on protecting the recipients of electoral propaganda.

 

1.1. Commercial Marketing and Political Marketing: Similarities and Differences

Political marketing raises several issues in connection with the peculiarities of its contents.

Political communication would appear to be recognised a higher level of lawfulness compared with commercial marketing, since it is grounded on freedom of expression and is a fundamental tool for citizens to participate in political life. From this standpoint, there is a duty inherent in any democracy to allow parties and candidates to be concretely enabled to collect some personal data in respect of electors in order to lawfully perform propaganda activities. However, the leniency shown to political communication compared with commercial advertising should be adequately balanced by stringent limitations aimed at preventing invasive, inappropriate use of political propaganda tools - see, in this regard, Recital 36 of Directive 95/46/EC.

Therefore, whilst it is a fact that political communication is to be regarded as worthier than commercial communication, it is nevertheless a fact that the specific sensitivity of its contents may give rise to "manipulation" of recipients and bring about more serious consequences than those due to commercial marketing. Indeed, the latter is "only" aimed at causing a potential customer to buy a given product or service, whereas political marketing may influence electors´ voting and seriously jeopardise political life.

From this viewpoint, the risks of narrowing the gamut of choices available to recipients - which have long been a source of concern also with regard to customised commercial advertising - would appear to be all the more serious because they are clearly at variance with the democratic, pluralistic perspective concerning our society and political life.

That the safeguards laid down in data protection legislation with regard to commercial marketing should also be applied to political marketing is actually confirmed by several instruments adopted at European level.

Firstly, in the Explanatory Memorandum to Recommendation No. R(95)4 of the Council of Europe it is expressly stated (para. 85) that the principles on direct marketing contained in the Recommendation (paragraphs 7.7 to 7.11) apply not only to commercial, but to political marketing as well.

Moreover, by way of the reference made in the above Recommendation to the principles set out in another Council of Europe´s Recommendation - no. R(85)20 on the protection of personal data used for purposes of direct marketing -, the applicability of the general provisions laid down therein is extended to political marketing. This concerns, in particular, a set of general principles, the duties applying to data processors, and data subjects´ rights; the latter will be addressed below in greater detail.

Indeed, Recommendation no. R(85)20 already envisaged an especially broad definition of "direct marketing", which ultimately comprised "all activities which make it possible to offer goods or services or to transmit any other messages to a segment of the population by post, telephone or other direct means aimed at informing or soliciting a response from the data subject as well as any service ancillary thereto".

The European data protection Authorities have stressed that, despite the absence of a specific definition of direct marketing in community legislation on personal data protection, Directive 95/46/EC provides that data subjects have the right to object to marketing "carried out commercially or by a charitable organisation or by any other association or foundation, of a political nature". Accordingly, the DPAs concluded - in their Opinion no. 5/2004 - that Article 13 of Directive 2002/58/EC applies to all types of advertising "including direct marketing performed by political associations and organisations".

Finally, when defining direct marketing the Federation of European Direct Marketing (FEDMA) specified that it "is used to sell products, to deliver information, questionnaires, public announcements, after sales services, charity appeals, or party political leaflets and mailings (for example, at election time)".

 

1.2. Electoral Propaganda and Institutional Communication

Nowadays, institutions pursue more direct contacts with citizens based, inter alia, on the increased information made available by institutions regarding their activities.

The communication between institutions and citizens - which may be termed as "institutional communication" for the sake of brevity - is taking on key importance in view of the growing transparency of and participation in institutional life.

Several legal systems contain special provisions applying to institutional communication, which serves a public interest and is subject as such to less stringent requirements compared with political propaganda.

Although it is increasingly difficult to draw the line between institutional communication and electoral propaganda, partly because of the growing customisation of political activity, it is necessary to lay down a set of rules to prevent misuse of institutional communications.

Indeed, one should prevent messages addressed to citizens for basically propaganda purposes from being circulated under the cloak of institutional communication, and thereby dodging the safeguards applying both to fair access to propaganda by the various political forces and to citizens´ right not to be exposed to intrusive communications.

The difficulties in setting the boundary between institutional communication and hidden propaganda were highlighted most clearly by two Italian cases, in which the mayors of Rome and Milan used census register data to send letters to the respective citizens; it proved especially complex to establish whether these letters should be regarded as official communications or rather as personal communications made by the mayors to their personal benefit. In this connection, two other cases that were hotly debated in Italy´s political life are equally significant. They concern Italy´s Prime Minister, who some time ago sent a letter to many Italian citizens enclosing a small euro-converter, and more recently signed an SMS-message sent to all mobile phones to specify the opening hours of the polling stations during regional elections.

 

1.3. Profiling Electors

Like commercial marketing, political marketing avails itself of recipient profiling to achieve increased suitability to potential electors´ features and preferences and therefore increased effectiveness. On the one hand, profiling lists prepared for commercial purposes are being used, and perhaps matched with electoral rolls; on the other hand, there is a growing use of profiling lists prepared directly by parties, candidates or their agents. Here, interesting considerations can be made with regard to the techniques advertised in the USA as "voter isolation" techniques. Also during the recent US elections it was reported that huge databases were being set up containing aggregated data on the electors; these data were used by candidates to perform targeted advertising campaigns by category of user, consumer, groups with family problems, etc. .

An outcry was caused in the USA by the initiative undertaken by Aristotle International, which marketed a database containing information on 150 millions electors for sale to any company interested in performing customised commercial marketing, as well as to candidates intending to wage political propaganda campaigns.

Generally speaking, processing personal data for profiling purposes may result into the trivialisation of political debate, a restriction in the gamut of choices available to electors, the exclusion of recipients belonging to minority groups that do not fit in with pre-set communication targets, and citizens´ decision to stay away from political life because of the fear of being exposed to some type of control.

In order to prevent the distortion and manipulation possibly caused by these processing operations, it is therefore necessary to comply at least with the regulations on profiling for commercial marketing purposes, which I am going to address shortly.

As regards special categories of personal data - such as those mentioned in Article 8 of Directive 95/46/EC -, which are liable to give rise to discrimination against certain data subjects, it is absolutely necessary to prevent use of these data, eg those related to electors´ health, to exert pressure on exercise of voting rights.

 

2. General Principles as Set out in Various Legal Systems Applying to Personal Data Protection

To process personal data for political propaganda purposes, it is necessary to comply with the principles laid down in data protection legislation.

In this regard, some general rules can be found in legal systems where data protection legislation is in place; such rules are basically applicable to political marketing as well.

Therefore, in performing political marketing it is necessary to ensure compliance with the following principles:

  • Fairness of processing,
  • Accuracy of processed data,
  • Proportionality of processing.

As for the general principles underlying processing of personal data, special importance should be attached to the purpose specification principle - which entails the prohibition to use, for propaganda purposes, data that have been collected for different purposes, or else data collected from third parties.

In fact, the purpose specification principle should be taken into account whenever electoral data are used for commercial purposes - which may entail serious consequences for the data subjects´ private lives.

Therefore, the principle in question postulates that political organisations and candidates should be banned from marketing personal data they have collected for political purposes.

 

2.1. Other Data Protection Principles

In addition to respecting the principles mentioned above, account should be taken of other rules that are set out in the various legal systems where data protection laws are in place.

Firstly, it is necessary to ensure that data subjects can easily exercise their rights - which must be enforceable for a sufficiently long period - such as the right to object to unsolicited communications (see paragraphs 7.10 and 7.11 of Council of Europe´s Recommendation No. R(95)4 mentioned above). In this connection, it is to be pointed out that it is actually quite common the practice whereby objection petitions filed by the recipients of unsolicited communications are left unanswered. This is partly related to the circumstance that the recipients´ data are often only processed in connection with the electoral campaign, after which - if the data are not re-used subsequently on different occasions - candidates are usually all but keen to react to any requests coming from electors.

Given this background, it is also to be considered that candidates may need to be continuously in contact with citizens in order to permanently promote their image. This may give rise to problems related to the existence of provisions envisaging less stringent requirements in respect of candidates, though exclusively with regard to the period immediately close to elections.

As for the compliance with data protection principles, it should be borne in mind that a complete information notice is to be provided to recipients prior to start of the processing in order for them to be fully aware of the features of the processing also with a view to exercising their rights as mentioned above. The duty to verify that the information is adequate and the attending liability should lie with the political body in question, also if the propaganda activities are managed by third parties.

Among the safeguards set out in connection with data protection, reference should also be made to the data subject´s specific, informed consent. This may be derogated from on account of the special value that is conferred on the contents of the messages. However, enhanced forms of consent, eg written consent, may be required to process "special" categories of data such as those relating to political opinions, which lend themselves more easily to give rise to discrimination against the individual data subject.

The consent obligation may be actually regulated differently by having also regard to the opt-in/opt-out dichotomy, whereby the former is the so-called prior consent and the latter consists in the possibility to object to the forwarding of additional messages. The opt-in approach is to be used for more dangerous processing operations.

Additional safeguards are afforded by the provision concerning limitations on the data retention period, based on which any data that is collected for propaganda purposes is to be erased once the purposes of the processing have been achieved - unless the data subject´s consent is newly requested within a reasonable time span.

Finally, fundamental importance should be attached to laying down suitable security measures to prevent data from being lost and/or used by unauthorised entities.

 

3. Propaganda Recipients: Sympathisers or Public at Large

Political marketing may be targeted both to citizens at large and to members or supporters of a given political party or movement.

In this regard, one should consider that contacting citizens at large may be more annoying for message recipients since the messages are in no way solicited, however it is based on the processing of personal data - such as name, address, e-mail address, etc. - that in principle are not sensitive data.

Conversely, there is little doubt that the marketing aimed at sympathisers of political movements is less "unexpected"; however it does require processing especially sensitive data, as they are suitable for establishing the data subjects´ political preferences - which are protected by more stringent safeguards in several legal systems, such as the need for obtaining the data subject´s written consent and/or an authorisation from the supervisory authority, the adoption of stricter security measures, etc. .

Finally, one should be careful not to "turn" contacted persons into sympathisers or supporters in a database. From this standpoint, special importance should be attached to the data quality principle, which is a component of the framework of fundamental rules regulating data protection in various legal systems.

 

4. Using Publicly Available Lists for Political Propaganda

One of the main sources of personal data for propaganda purposes consists in publicly available lists or registers.

In order to assess lawfulness of sending political communications, one should firstly refer to the legislation regulating such lists and registers in the individual countries.

In doing so, one should consider that, even though personal data may be extracted from public sources, it is necessary to establish that the data in question are not publicly accessible exclusively for specific purposes, which may be different from and incompatible with those related to political propaganda.

In some legal systems, seemingly harmless records such as those concerning voters and non-voters may actually disclose the individual electors´ political opinions. Therefore, such records should also be protected by adequate safeguards to prevent the data from being used for propaganda.

Among the most widely used public registers in connection with marketing activities there are telephone directories. In fact, a new generation of directories is being forged in Europe, which may also include mobile phone numbers and e-mails with a whole range of new rights for data subjects. In this regard, I would like to refer to a recent decision by our Authority whereby the new standards for telephone directories were adopted in compliance with the opt-in principle. Subscribers will be entitled to decide whether and how to be listed in the directory as well as whether to receive mail at their home addresses and/or non-pre-recorded phone calls; this mechanism does not apply to facsimile messages, pre-recorded calls, SMS- and MMS-messaging, and e-mails, and the operators will have to make different arrangements in this regard. The subscriber´s consent is signalled by ad-hoc symbols that are placed close to the respective name.

Finally, attention should be drawn to the need not to mistake public availability under the law by de-facto public availability. There is a wide gap between the existence of regulations specifically providing for public availability of certain data and the circumstance that a given data is easily, though not unrestrictedly, available.

For instance, the Garante blocked the activity carried out by Italy´s Radical Party, which had called for a public online election of its Management Board by sending about one million e-mails to unknown recipients through addresses that had been gathered on the Web via leased software - in breach of the opt-in principle.

 

5. Online Marketing

The development of the Internet has brought about major changes to citizens´ participation in political life. In addition to being used for e-voting, Internet is actually an important source of information for electors, who are enabled to considerably enhance their opportunities for taking part in the political decision-making of the respective communities - in particular, prior to casting their votes. From this point of view, it is essential that the information potential afforded by the Internet to citizens be not undermined by unlawful types of monitoring in respect of their navigation on the Web. This is all the more important by having regard to the increasingly widespread implementation of tools such as cookies, which allow data subjects to be tracked unawares throughout their surfing.

Internet has also considerably expanded the scope of the interaction between candidates and citizens. Citizens are actually liable to disseminate a considerable amount of personal information on the Net by using electronic tools, eg by filling in online forms or participating in discussion fora, to more easily voice their concerns and preferences. Adequate safeguards should be applied to this information, even though it may not be sensitive in itself, eg as regards census register data, partly because it may take on indirectly sensitive features insofar as it is processed in a politically-oriented context.

Special attention should be paid to the requests for consent and the respective information notices posted on web sites that collect data from members or sympathisers, also with a view to sending newsletters with political contents. In this regard, it may be interesting to mention a case addressed by the Italian data protection authority. The case concerned the inclusion of propaganda messages in specialised newsletters subscribed to by users; it was found that the information notices provided at the time of requesting consent in respect of said newsletters did not refer to political and electoral propaganda and were therefore in breach of data protection principles.

 

6. Opinion Polls

Opinion polls are based on the collection of personal data, requiring regulations aimed at ensuring the respondents´ confidentiality.

In particular, it is necessary to lay down provisions to ensure that data collected for other purposes may not be used in this context, and that survey data may be only disseminated as aggregated data to prevent identification of data subjects.

With a view to setting out adequate safeguards, inspiration can be drawn from the rules laid down in several legal systems as regards the protection of statistical data; it should be remembered that the data in question, being focused on political orientation, are included in the categories of personal data requiring especially stringent safeguards.

Furthermore, in setting out these safeguards one should consider that the collection of data for opinion polls can be performed nowadays by means such as interactive TV or the Internet, which allow data subjects to disclose personal information very easily and quickly - indeed they are often unaware that personal data are being processed. Thus, it is all the more necessary to lay down principles ensuring confidentiality of the collected data and making citizens aware of the sensitivity of the information (to be) disclosed.

 

7. Political Marketing Tools

Political marketing can avail itself of several communication tools. In many legal systems unsolicited communications are regulated differently depending on the tools that are used to communicate.

7.1. Conventional Tools

As for the use of conventional mail (snail mail) for propaganda purposes, reference should be made to the legislation applying to publicly available records and lists in order to assess whether it is lawful to send political communications without the recipients´ consent.

In this regard, one should take into account that sending this type of mail may also give rise to several problems - even beyond and apart from the mere "annoyance" caused by receiving unsolicited mail. Only think that sending unsolicited materials may violate confidentiality if the message - or the sender - can be visible to third parties. This applies, in particular, whenever either the nature of the communication - eg a notice calling for a party assembly - or the attending circumstances - eg if the mail is not sent during electoral campaigns and/or is sent regularly to the data subject - signify quite clearly that the propaganda material is being sent to the member or sympathiser of a given political party and thereby disclose information on the recipient´s political opinions to third parties such as the recipient´s neighbours. From this standpoint, one should consider the advisability of making some arrangements such as refraining from printing the party logo on the relevant envelopes, in order to prevent disclosure as above.

Another issue to be raised has to do with the possible consequences resulting from propaganda in respect of personal identity. For instance, in Italy some citizens have complained of the embarrassment they had felt before family members and neighbours because of canvassing visits to their houses, or else because of the reception of propaganda letters from parties they disliked. Here one might wonder to what extent these complaints are grounded and when they are to be dismissed.

 

7.2. Electronic Communication Tools

Electronic communication is increasingly used for political marketing. Here a first distinction to be drawn - also based on Article 13 of Directive 2002/58/EC - is the one between the use of automated (e-mail, facsimile, SMS-messaging, MMS-messaging, non-operator-assisted calls) and non-automated means (eg operator-assisted calls) to send such communications.

In the former case, more stringent rules are usually applicable as regards consent (opt-in) for two main reasons. Firstly, there are the reception costs (eg connection costs) of unsolicited messages incurred by recipients if the messages are e-mailed and/or faxed; secondly, communications performed by automated means are regarded as especially intrusive, since the recipient is in a weaker position being unable to get in touch with a counterpart and therefore to immediately react to the received messages - also with a view to exercising his/her rights (see, for instance, paragraph 7.11 of Council of Europe´s Recommendation No. R(95)4, which has already been mentioned).

Indeed, the adoption of an interactive approach in the sender-recipient relationship would appear to be especially helpful in political communication also in order to more exhaustively explain the specific political message, which cannot but enhance the value of such communications as a token of actual participation by citizens in political life.

Based on the above premises, some specific considerations might be made with regard to the different tools that are available for sending political communications.

7.2.1. Telephone Calls
Subject to the remarks applying to the requirements to be complied with in using automated calling systems and operator-assisted systems, one should also stress that the lawfulness of political propaganda calls should be assessed by having regard to the legislation on telephone directories.

Telephone calls - including operator-assisted ones - often do not raise cost-related issues unlike e-mail messages (even though this is not always true, if one considers eg mobile phone calls to a recipient that is abroad); however, they are highly intrusive, for instance because they may reach the recipients at home, ie. the place considered to be most private. Ample proof was given in this regard by the huge number of reports submitted to the Italian data protection Authority in connection with the initiatives undertaken by some candidates, who availed themselves of automatic responders to forward telephone calls (including night calls) urging electors to vote for the respective parties.

7.2.2. E-Mail
The use of electronic mail is quite common to send political propaganda messages, partly on account of the negligible costs it entails for senders.

Here one might consider the appropriateness of ensuring compliance with the minimum requirements that have been set out in several instruments, ie :

  • E-mail addresses found on the web, whether they are posted on web sites or provided to participate in discussion fora, etc., should not be considered as publicly available and may not be collected and used for political propaganda purposes;
  • E-mails should always contain clear-cut information notices with regard to opting out, and this option should be easy to implement;
  • Where consent is mandatory under the law, it may not be requested via e-mail; otherwise one would end up violating the provisions made in the laws that require prior consent for all unsolicited e-mails, ie. including first-contact e-mails, and might additionally facilitate the instrumental use of the e-mail messages requesting consent. Indeed, the messages themselves might contain embedded propaganda wording.

Faced with the growing use of e-mail for marketing purposes, several countries introduced stringent regulations applying, first and foremost, to the recipients´ consent (eg via opt-in rules). However, given the valuable nature of the communications at stake, one might envisage the possibility of failing to require the data subject´s consent if the advertising message is sent to an address that had been made available by the relevant recipient on the occasion of previous contacts exactly with a view to receiving similar messages - after the pattern set out in Article 13(2) of Directive 2002/58/EC.

7.2.3. SMS-Messaging
SMS-messaging are also increasingly used for marketing purposes.

In principle, sending unsolicited SMS messages is regarded as markedly privacy-intrusive since mobile phones continue to be perceived as highly "private" by users - whilst public directories have long been featuring in fixed telephony.

In fact, the limited number of available characters does not allow drafting adequate information notices when sending SMS-messages for political propaganda purposes - which would be actually required by data protection legislation. Therefore, it would be appropriate to discourage use of SMS-messaging for political propaganda, in particular by having regard to the availability of other tools (such as e-mail) that enable more direct contacts as well as the provision of complete information notices and, accordingly, facilitate the exercise of data subjects´ rights - obviously subject to compliance with consent requirements. Furthermore, the use of e-mails can also meet the recipients´ interest in being informed more exhaustively - which is not the case with SMS-messaging; for instance, a candidate´s political programme may be attached to the message, or ad-hoc hyperlinks may be referred to, instead of merely sending an electoral spot ad.

7.2.4. New Marketing Tools
In addition to the tools described so far, which are by now widely used for political marketing, there are new propaganda opportunities afforded by the development of more recent communication means. Again, it will be necessary to lay down rules ensuring respect for data protection principles. For instance, one might envisage the use of MMS-messaging for political propaganda purposes; or else think of some new devices - as reported by Canadian press - allowing messages to be left on someone´s answering machine without letting the phone ring. As for the latter item, I think we should clarify from the start that the annoyance caused to the recipient is no less real because the phone does not ring; indeed, the recipient is likely to be annoyed by the circumstance that the message reached him or her at home, and perhaps took valuable recording space in the answering machine and also resulted into higher connection costs if the mailbox can be interrogated from an external line.

Finally, reference should also be made in this context to the use of interactive TV for political marketing. There is little doubt that interactive TV opens up new paths in terms of the user´s participation in political decision-making; however, it may also give rise to "overexposure" of the user´s identity, tastes and political preferences and is bound as such to be questionable in terms of privacy protection.

 

8. The Data Processor

Some laws regulating election campaigns refer to the appointment of a campaign manager. Therefore, it would appear that the campaign manager - where existing - should act as the reference person in respect of the processing of personal data. This is advisable partly because sometimes it may be difficult to contact a political candidate exactly because he or she is especially involved in political activities. The data processor, being easy to contact, can therefore act as the reference person for data subjects to be enabled to immediately exercise their rights.

 

9. Transparency in Party Funding and Sponsors´ Privacy

The availability of personal information may be provided for by specific legislation on transparency of the data concerning citizens funding political parties - which may produce considerable effects because of dissemination on the Internet. A significant example thereof is the debate in progress in the USA as to the minimum funding threshold, beyond which the contributor´s identification is mandatory.

Here one should consider the need for developing rules - also within the framework of specific legislation - to ensure that a suitable balance is struck between transparency of party funding and citizens´ privacy. This can prevent overexposure of the sponsors´ identity from keeping them away from political life; only think, for instance, of the discrimination possibly caused at the workplace, where employers increasingly avail themselves of search engines to retrieve information on employees and/or job applicants.

 

10. Code of Practice

To complete the picture, one might also consider the possibility for political marketing to be adequately regulated by an ad-hoc code of practice. Indeed, the adoption of codes of practice - based on the experience gathered in many countries with regard to commercial marketing - has the advantage of involving the stakeholders in drafting the relevant rules as well as of allowing changes and adjustments as required from time to time in order to increase flexibility. The use of these instruments is actually expressly mentioned in paragraph 7.9 of Council of Europe´s Recommendation No. R(95)4.

 

11. A Proposal for an International Decalogue on Political Marketing

The Conference might be the right place to evaluate the possible definition of universally shared principles, even without going so far as to reach an international agreement or else lay down new legal rules, after the pattern set in Sydney to adopt the Resolution on information notices as well as in the spirit underlying the Charter of Venice drafted during the 2000 Conference. From this standpoint, one might start working in view of adopting, at the next Conference, a decalogue containing general principles that can be shared by all the attending Authorities despite the differences in the respective legal systems. Some of the principles to be considered are listed below tentatively:

  1. Respecting the purpose specification principle. Data collected for political marketing purposes may not be used for other purposes, in particular for commercial marketing.
  2. Recipients of communications related to political marketing must always be provided with exhaustive information on the processing at stake.
  3. Data subjects must always be enabled to request - free of charge and according to simple mechanisms - not to receive future additional messages related to political marketing.