[doc. web n. 10140423]

Parere su istanza di accesso civico - 17 aprile 2025

Registro dei provvedimenti
n. 234 del 17 aprile 2025

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d.lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico” o “Linee Guida”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Ministero della Giustizia, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 7, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero della Giustizia ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame su un provvedimento di diniego parziale di un accesso civico.

Dall’istruttoria è emerso che è stata presentata alla Procura della Repubblica presso il Tribunale identificato in atti (di seguito “Procura” o “Ufficio giudiziario”) una richiesta di accesso civico generalizzato – ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 – avente a oggetto la totalità degli accordi individuali di lavoro agile stipulati tra il predetto Ufficio giudiziario e il personale non dirigenziale in servizio presso di esso. Nell’istanza è anche precisato che «qualora l’integrale rilascio della documentazione risultasse eccessivamente oneroso», in via subordinata, è chiesta l’ostensione di «un esaustivo prospetto tabellare, recante: 1. cognome e nome, 2. qualifica professionale, 3. ufficio di assegnazione, 4. numero di giorni di lavoro agile autorizzati a settimana, 5. data di stipula dell’accordo».

La Procura ha negato l’accesso civico, rappresentando fra l’altro, che la richiesta, oggetto dell’istanza, «risulta[va] manifestamente onerosa e sproporzionata e, cioè, tale da comportare un carico di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione», risultando, peraltro, «incoerente con le finalità ed estranea al campo applicativo dell’istituto dell'accesso civico, in quanto non avente ad oggetto dati di carattere strettamente amministrativo su cui effettuare un controllo diffuso in relazione all’azione amministrativa». 

Nel medesimo provvedimento di diniego è aggiunto che «gli accordi di lavoro agile sono stati stipulati […] in base alle scelte organizzative proprie [dell’]ufficio, nell’esercizio dei poteri datoriali esercitati tenendo conto delle risorse umane e strumentali proprie della Procura […] e che molto si discostano dalla “realtà” [di altri uffici]». Inoltre, secondo quanto riportato, si «tratta peraltro di atti che assumono la forma dell’accordo (e quindi in senso lato negoziali) […] contenendo una mole di dati sensibili quali nome, cognome, indirizzo di residenza, numero di cellulare, possesso o meno dei requisiti previsti dalla Legge n. 104 del 1992 e comunque collegati a condizioni di salute o familiari particolari. L’eventuale attività tesa a creare copie degli accordi, omissate dai dati personali comporta per [l’]Ufficio, carente di risorse umane (scopertura del 35,64%), un grave danno al buon andamento delle attività, anche in considerazione del fatto che occorrerebbe consentire di argomentare in contrario a tutti i controinteressati».

Pur negando l’acceso civico agli atti integrali richiesti, l’Ufficio giudiziario ha, in ogni caso, comunicato al soggetto istante alcuni dati aggregati riguardanti il totale del personale che presta servizio presso la Procura, il numero degli accordi di lavoro agile attivi, la media dei giorni di lavoro agile a settimana, nonché il numero di unità autorizzate a svolgere l’attività lavorativa da remoto per più di due giorni a settimana.

A fronte di tale provvedimento, il soggetto istante, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato richiesta di riesame al RPCT del Ministero della Giustizia, insistendo nelle proprie richieste e, lamentando, fra l’altro, anche il mancato coinvolgimento dei soggetti controinteressati. 

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l’altro, che «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a, d. lgs. n. 33/2013). Per “dato personale” si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del RGPD).

Nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono) tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che i dati e i documenti che si ricevono – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto controinteressato, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati e ai documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere – rispettivamente – «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c).

In tale contesto, occorre tenere conto anche delle ragionevoli aspettative di confidenzialità del soggetto interessato e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a quest’ultimo dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

2. La specifica questione sottoposta all’esame del Garante

Nel caso sottoposto all’attenzione di questa Autorità, oggetto dell’accesso civico risulta essere copia di tutti gli accordi individuali di lavoro in modalità agile stipulati dalla predetta Procura con i propri dipendenti.

Dagli atti emerge che si tratta di atti di tipo negoziale, che contengono dati e informazioni personali di diversa natura e specie, anche di tipo delicato, quali il nominativo del dipendente, l’indirizzo di residenza, il numero di cellulare, il possesso o meno dei requisiti previsti dalla l. n. 104/1992, recante la «Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate» e altre informazioni collegate a condizioni di salute o familiari particolari.

Si tratta di elementi identificativi e di dettaglio, nonché informazioni di carattere delicato che, per motivi personali, non sempre si desidera portare a conoscenza di soggetti estranei, in quanto, afferenti alla vita lavorativa, al rapporto di lavoro, ma più in generale, alle stesse abitudini quotidiane di vita. Gli accordi possono, inoltre, contenere categorie particolari di dati personali di cui all’art. 9 del RGPD, quali quelli collegati a condizioni di salute o familiari particolari (es. possesso dei requisiti previsti dalla legge n. 104 del 1992) non ostensibili tramite l’istituto dell’accesso civico ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013 (cfr. Linee guida dell’ANAC in materia di trasparenza, par. 6.2, nonché ex plurimis provv. n. 831 del 29/12/2024, in www.gpdp.it, doc. web n. 10107774, provv. n. 157 del 23/4/2021, ivi, doc. web n. 9582723; provv. n. 2 del 10/1/2019, ivi, doc. web n. 9084520).

Nell’istanza di accesso il soggetto istante ha precisato che in subordine ai documenti contenenti gli accordi, sarebbe sufficiente ottenere anche solo un prospetto tabellare con cognome e nome, qualifica professionale, ufficio di assegnazione, numero di giorni di lavoro agile autorizzati a settimana e data di stipula dell’accordo. Al riguardo, si ricorda che nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico è indicato che «Per quanto concerne la richiesta di informazioni, per informazioni si devono considerare le rielaborazioni di dati detenuti dalle amministrazioni effettuate per propri fini contenuti in distinti documenti. Poiché la richiesta di accesso civico generalizzato riguarda i dati e i documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni (art. 5, comma 2 del decreto trasparenza), resta escluso che – per rispondere a tale richiesta – l’amministrazione sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso. Pertanto, l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo a consentire l’accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall’amministrazione stessa» (par. 4.2). Fermo restando che spetta all’amministrazione destinataria della richiesta di accesso civico valutare l’esigibilità della richiesta del soggetto istante alla luce delle indicazioni fornite da ANAC, si rappresenta che il prospetto tabellare richiesto contiene in ogni caso dati e informazioni personali dei dipendenti riguardanti le modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, con riferimenti particolareggiati alla circostanza di effettuare in alcuni giorni settimanali attività in lavoro agile.

3. Profili procedurali

In via preliminare, si evidenzia che, ai sensi della disciplina di settore in materia di accesso civico, tutte le persone fisiche cui si riferisce la documentazione oggetto dell’accesso vanno qualificate come controinteressati, potendo subire un pregiudizio concreto alla protezione dei propri dati personali derivante dalla relativa eventuale ostensione. 

Ciò nonostante, visto che la Procura ha in ogni caso fornito al soggetto istante un accesso ad alcuni dati aggregati, privi dei nominativi dei dipendenti, il mancato coinvolgimento di tutti i soggetti controinteressati – contestato dal soggetto istante nella richiesta di riesame – appare coerente con quanto riportato nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, laddove è indicato che (par. 8.1.) «il soggetto destinatario dell’istanza, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato, privilegiando l’ostensione di documenti con l’omissione dei “dati personali” in esso presenti, laddove l’esigenza informativa, alla base dell’accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali. In tal modo, tra l’altro, si soddisfa anche la finalità di rendere più celere il procedimento relativo alla richiesta di accesso generalizzato, potendo accogliere l’istanza senza dover attivare l’onerosa procedura di coinvolgimento del soggetto “controinteressato”». A ciò si aggiunge che, nelle medesime Linee guida, è anche precisato che «quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali “dati personali”) non necessarie [allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico] oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta dovrebbe accordare l’accesso parziale ai documenti, oscurando i dati personali ivi presenti» (ibidem).

In ogni caso è anche indicato che le eventuali «motivazioni addotte dal soggetto controinteressato […] costituiscono un indice della sussistenza di un pregiudizio concreto, la cui valutazione però spetta all’ente e va condotta anche in caso di silenzio del controinteressato […]» (ibidem).

4. Sull’ostensione dei dati personali richiesti

La disciplina statale in materia di trasparenza non prevede obblighi di pubblicazione o di conoscibilità riguardanti la sottoscrizione di un accordo di lavoro agile da parte del singolo lavoratore (né apicale, né operativo). Questa Autorità si è, inoltre, già espressa con ampiezza di argomentazioni in numerosi casi sull’accesso civico a dati personali (identificativi e di dettaglio) dei lavoratori e del lavoro svolto, ritenendo sussistere il limite previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 (cfr., fra gli altri, i pareri contenuti nei seguenti provvedimenti: n. 130 del 10/3/2025, in www.gpdp.it, doc. web n. 10120228; n. 480 del 13/8/2024, ivi, doc. web n. 10068091; n. 54 del 24/1/2024, ivi, doc. web n. 9977461; n. 59 del 5/2/2024, ivi, doc. web n. 9986254; n. 159 del 23/4/2021, ivi, doc. web n. 9668095; n. 152 del 17/8/2020, ivi, doc. web n. 9477809; n. 61 del 14/3/2019, ivi, doc. web n. 9113854; n. 60 del 14/3/2019, ivi, doc. web n. 9102014; n. 516 del 19/12/2018, ivi, doc. web n. 9075337; n. 190 del 10/4/2017, ivi, doc. web n. 6383028; n. 369 del 13/9/2017, ivi, doc. web n. 7155944). 

In tale contesto – conformemente ai precedenti orientamenti del Garante – si ritiene che, ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, l’amministrazione abbia correttamente respinto l’accesso civico ai documenti contenenti i dati personali richiesti, sia nella forma del documento integrale contenente l’accordo di lavoro agile (che riporta come visto nominativo dei dipendenti, indirizzo, numero di cellulare, eventuale possesso dei requisiti previsti dalla l. n. 104/1992, o informazioni collegate a condizioni di salute o familiari particolari) che nel prospetto tabellare domandato (contenente nominativo, qualifica professionale, ufficio di assegnazione, numero di giorni di lavoro agile autorizzati a settimana, data di stipula dell’accordo). I dati a cui è stato chiesto di accedere tramite l’istituto dell’accesso civico generalizzato, infatti, sono di tipo delicato e afferenti in generale al rapporto di lavoro, all’attività professionale svolta dai dipendenti con precise indicazioni sulla modalità di svolgimento (in presenza o da remoto), che non sempre si desidera portare a conoscenza di terzi peraltro anche estranei all’ambiente lavorativo e verso cui non si presta alcun servizio. La generale conoscenza di tali dati, vicende e informazioni di tipo personale o anche solo la circostanza di svolgere la prestazione lavorativa da remoto con indicazione del numero di giorni – tenendo conto del particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico – determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei soggetti controinteressati, con possibili ripercussioni negative anche al di fuori del contesto lavorativo, sul piano personale, familiare, sociale e relazionale, in violazione peraltro anche del principio di «minimizzazione dei dati» contenuto nel RGPD, in base al quale i dati devono essere, fra l’altro, «limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. c). La relativa ostensione peraltro potrebbe esporre i dipendenti a possibili difficoltà relazionali con i colleghi di lavoro e creare ingiustificati pregiudizi da parte di utenti o di terzi esterni all’ambiente lavorativo, causando un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. È, inoltre, necessario tenere conto anche delle ragionevoli aspettative di confidenzialità dei soggetti interessati e alla non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.). 

Si rappresenta inoltre che dagli atti non emergono con evidente chiarezza elementi che possano in ogni caso consentire di ritenere che, nello specifico caso in esame, la conoscenza generalizzata dei dati personali contenuti negli accordi di lavoro agile o in eventuale tabella sintetica con dati identificativi – che appare non necessaria o comunque sproporzionata – possa essere strumentale a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico». Rispetto a tale scopo, non vi sono ragioni che consentono allo stato degli atti di potersi discostare dalla soluzione, a ogni buon fine, adottata dalla Procura che, per soddisfare le esigenze conoscitive del soggetto istante, ha comunque fornito dati aggregati riguardanti il totale del personale che presta servizio presso la Procura, il numero complessivo di accordi di lavoro agile attivi, la media dei giorni di lavoro agile a settimana, nonché il numero di unità che svolgono l’attività da remoto per più di due giorni a settimana, privi di dati identificativi dei dipendenti coinvolti. 

Quanto, infine, alla richiesta del soggetto istante, contenuta nella richiesta di riesame e nella nota integrativa dell’istruttoria inviata a questa Autorità, di ricevere – rispettivamente – la trasmissione di un prospetto tabellare semplificato, contenente dati essenziali «se del caso, anonimizzati» oppure la copia degli accordi anonimizzata, si rappresenta che spetta all’amministrazione destinataria della richiesta – in base al principio di accountability/«responsabilizzazione» del titolare del trattamento (art. 5, par. 2 e 24, del RGPD) – valutare la possibilità di adottare misure idonee a non rendere identificabili i soggetti controinteressati ai quali si riferisce la richiesta di parere. Si ricorda che tale risultato chiaramente non appare in ogni caso conseguibile attraverso la sola omissione dei dati identificativi diretti dei dipendenti controinteressati. Ciò considerando la possibilità di re-identificare quest’ultimi anche da parte di soggetti terzi diversi dal soggetto istante (es.: colleghi o conoscenti), dato il regime di pubblicità propria dell’accesso civico e tenendo anche conto del contesto lavorativo di riferimento, tramite gli ulteriori dati e informazioni di dettaglio contenuti nel documenti e dati richiesti (es. qualifica professionale, ufficio di assegnazione, numero di giorni di lavoro agile autorizzati a settimana e data di stipula dell’accordo o altre informazioni individuali contenute negli accordi di lavoro agile), nonché incrociando e raffrontando i dati ottenuti con altre informazioni ausiliarie già conosciute anche da terzi estranei alla vicenda o contenute in ulteriori banche dati. Al riguardo, si ricorda che «per identificazione non si intende solo la possibilità di recuperare il nome e/o l’indirizzo di una persona, ma anche la potenziale identificabilità mediante individuazione, correlabilità e deduzione» (Gruppo art. 29-WP29, “Opinion 05/2014 on Anonymisation techniques, del 10/4/2014”, in https://ec.europa.eu/justice/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2014/wp216_en.pdf).

Si ricorda che resta, in ogni caso, ferma la possibilità che i dati personali per i quali sia stato negato l’accesso civico possano essere resi ostensibili, laddove il soggetto istante, riformulando eventualmente l’istanza ai sensi della diversa disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi (artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990), motivi nella richiesta l’esistenza di un interesse “qualificato” e l’amministrazione ritenga sussistere, alla luce di quanto riportato dal soggetto istante, «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» che possa per altro verso consentire l’ostensione della documentazione richiesta.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero della Giustizia, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013. 

In Roma, 17 aprile 2025

IL PRESIDENTE
Stanzione