[doc. web n. 10209690]

Parere su istanza di accesso civico - 4 dicembre 2025

Registro dei provvedimenti
n. 729 del 4 dicembre 2025

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

NELLA riunione odierna, alla quale hanno preso parte il prof. Pasquale Stanzione, presidente, la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni, vicepresidente, il dott. Agostino Ghiglia e l’avv. Guido Scorza, componenti, e il dott. Luigi Montuori, segretario generale;

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Ministero dell’Università e della Ricerca (MUR) ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, in ordine a una richiesta di riesame su un provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Dall’istruttoria è emerso che è stata presentata al MUR una richiesta di accesso civico generalizzato – ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 – avente a oggetto «copia integrale della nota del M.U.R. [identificata in atti], anche con eventuale oscuramento dei dati sensibili non pertinenti ex art. 5-bis, comma 4, del D. Lgs. n. 33/2013», recante il parere reso dal Ministero sull’accoglimento di una istanza di trasferimento straordinario di uno studente, ai sensi dell’art. 9 del R.D. n. 1269 del 4/6/1938. 

L’amministrazione, anche a seguito dell’opposizione dello studente controinteressato, ha rifiutato l’accesso civico ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, ritenendo, fra l’altro, che «il documento oggetto della richiesta cont[iene] riferimenti espliciti a dati personali e sensibili, nonché [...] circostanze di estrema delicatezza che attengono alla vita privata del controinteressato», la cui conoscenza da parte di terzi «comporterebbe, in sostanza, un concreto pregiudizio alla riservatezza e alla dignità della persona, ponendosi altresì in contrasto con il necessario ed ineludibile rispetto della dignità umana, dei diritti e delle libertà fondamentali della persona». Nel provvedimento di diniego è stato anche aggiunto di non poter fornire neanche un accesso parziale, in quanto «l’oscuramento del nome o l’utilizzo di omissis, non […] garantire[bbe] l’anonimato del soggetto interessato[,] in ragione delle informazioni contenute nel documento che, tenuto conto della peculiarità del caso di specie, verosimilmente renderebbero possibile identificare la persona interessata».

Il soggetto istante, ritenendo il rifiuto della p.a. non corretto, ha presentato una richiesta di riesame al RPCT, insistendo nelle proprie richieste. Al riguardo, ha rappresentato, fra l’altro, che la richiesta di accesso «persegue un interesse pubblico e conoscitivo, volto a favorire la trasparenza e la comprensione dell’attività ministeriale in materia di mobilità accademica straordinaria, senza perseguire finalità speculative né richiedere dati sensibili e/o giudiziari» e che la nota richiesta «riveste un evidente interesse conoscitivo generale, in quanto rappresentativa della prassi ministeriale consolidata in tema di trasferimenti universitari per gravi motivi ex art. 9 del r.d. n. 1269/1938», utile quindi a «comprendere i criteri interpretativi e applicativi seguiti dal Ministero nella valutazione delle istanze di mobilità straordinaria, anche in relazione ai concetti di “gravi motivi di salute” e “gravi motivi familiari”», tenendo conto che il settore è caratterizzato da «un costante e vivace dibattito dottrinale e giurisprudenziale, con plurime pronunce dei Tribunali Amministrativi Regionali e del Consiglio di Stato».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l’altro, che «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2, d. lgs. n. 33/2013).

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a, d. lgs. n. 33/2013). Per “dato personale” si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD).

Nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono) tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che i dati e i documenti che si ricevono – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto controinteressato, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati e ai documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c). 

In tale contesto, occorre tenere conto anche delle ragionevoli aspettative di confidenzialità del soggetto controinteressato e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a quest’ultimo dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

2. Osservazioni sul caso sottoposto all’attenzione del Garante

Nel caso in esame, oggetto di accesso civico è una nota della Direzione Generale degli ordinamenti della formazione superiore e del diritto allo studio del MUR, contenente osservazioni su un’istanza di trasferimento presentata da uno studente ai sensi dell’art. 9 del R.D. n. 1269/1938 («Regolamento sugli studenti, i titoli accademici, gli esami di Stato e l’assistenza scolastica nelle università e negli istituti superiori», tutt’ora vigente). 

Il predetto articolo prevede che lo «studente in corso di studi può trasferirsi da una ad altra Università o Istituto superiore, presentandone domanda al proprio rettore o direttore non oltre il 31 dicembre. Il rettore o direttore può in linea eccezionale accordare il congedo chiesto dopo il 31 dicembre, solo quando ritenga la domanda giustificata da gravi motivi» (comma 1). Analogamente, è previsto che «il rettore o direttore [può] accordare il congedo allo studente fuori corso, quando, a suo insindacabile giudizio, ritenga la domanda di trasferimento giustificata da gravi motivi» (art. 9, comma 2).

La disciplina richiamata non specifica cosa si intenda per «gravi motivi» e, nel caso in esame, il soggetto istante ha dichiarato che l’interesse conoscitivo alla base della propria richiesta di accesso non è quello ricevere «dati sensibili e/o giudiziari», bensì quello di comprendere l’attività ministeriale in materia di mobilità accademica straordinaria e, in particolare, «i criteri interpretativi e applicativi seguiti dal Ministero nella valutazione delle istanze di mobilità straordinaria, anche in relazione ai concetti di “gravi motivi di salute” e “gravi motivi familiari”».

Ciò nonostante, pur potendo condividere le esigenze conoscitive rappresentate, si ritiene che tale interesse individuale non possa andare a discapito delle comprensibili esigenze di riservatezza rappresentate dallo studente controinteressato nello specifico caso sottoposto all’attenzione di questa Autorità. 

Ai fini dell’istruttoria e delle valutazioni del Garante, il Ministero ha infatti inviato una copia del documento richiesto tramite accesso priva dei dati identificativi, dalla quale si evince la presenza di informazioni estremamente delicate e meglio descritte nella nota di opposizione del soggetto controinteressato, di cui si ritiene necessario tutelare non solo l’identità ma anche i motivi del trasferimento. L’eventuale comunicazione a soggetti terzi delle predette informazioni, peraltro per finalità non conosciute o conoscibili a priori, determina un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali dello studente, di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. Inoltre, la generale conoscenza delle predette informazioni personali (tenuto anche conto del regime di pubblicità previsto dall’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) è fonte di rischi specifici e di possibili conseguenze negative sul piano relazionale, sociale, familiare del soggetto controinteressato, in violazione del principio di minimizzazione dei dati (art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD). Bisogna, inoltre, tener conto della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti, al soggetto controinteressato, dall’eventuale conoscibilità, da parte di chiunque, dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.). 

Alla luce del complesso delle osservazioni soprariportate, ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, si ritiene, pertanto, che il Ministero dell’Università e della Ricerca abbia correttamente respinto l’istanza di accesso civico al documento contenente le osservazioni del MUR sull’istanza di trasferimento dello studente presentata ai sensi dell’art. 9 del R.D. n. 1269/1938.

Le informazioni di dettaglio contenute nel documento richiesto impediscono – come evidenziato anche dall’amministrazione nel provvedimento di diniego dell’accesso civico – la possibilità di accordare un eventuale accesso civico parziale ai sensi dell’art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013, come chiesto dal soggetto istante, mediante l’oscuramento del nominativo o di «dati sensibili non pertinenti». Ciò in quanto tale accorgimento non elimina il rischio di identificazione dello studente controinteressato da parte di soggetti terzi anche a posteriori (considerando peraltro il regime di pubblicità proprio dell’accesso civico) Occorre, al riguardo, ricordare che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, RGPD). 

Si ricorda, infine, che le esigenze conoscitive dichiarate dal soggetto istante nell’istanza di accesso, e ribadite nella richiesta di riesame, debbono poter essere raggiunte in conformità alla disciplina in materia di protezione dei dati personali, con modalità che non mettano a rischio la riservatezza dello studente controinteressato coinvolto.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Università e della Ricerca, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 4 dicembre 2025

IL PRESIDENTE
Stanzione

IL RELATORE
Cerrina Feroni

IL SEGRETARIO GENERALE
Montuori