[doc. web n. 10240405]

Parere su istanza di accesso civico -  26 marzo 2026

Registro dei provvedimenti
n. 218 del 26  marzo 2026

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

NELLA riunione odierna, alla quale hanno preso parte il prof. Pasquale Stanzione, presidente, la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni, vicepresidente, il dott. Agostino Ghiglia, componente e il dott. Luigi Montuori, segretario generale;

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore il prof. Pasquale Stanzione; 

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di Vicenza ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, in ordine a un provvedimento di diniego su un’istanza di accesso civico.

Nello specifico, dagli atti risulta che è stata presentata al suddetto Comune, in un’unica e contestuale istanza, una domanda di accesso documentale ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990 e di accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013, avente a oggetto «copia dell’eventuale avvenuto rimborso spese legali da parte del Comune di Vicenza [ai soggetti identificati in atti]» in relazione a un procedimento penale e, in caso di esito positivo, ai seguenti documenti: «richieste da parte dei soggetti interessati»; «determinazioni (con relativa motivazione) dell’Amministrazione»; «tutti gli atti del relativo fascicolo»; «contabili delle eventuali somme […] erogate dal Comune».

Il Comune, anche a seguito dell’opposizione dei soggetti controinteressati, ha adottato un provvedimento di rigetto, rifiutando sia la richiesta di accesso documentale per mancanza dell’interesse qualificato richiesto dalla disciplina di settore, che la richiesta di accesso civico generalizzato in quanto i documenti richiesti contenevano «informazioni riservate e dati personali, anche sensibili (come sono i contenuti afferenti i procedimenti giudiziari richiamati negli atti), che non possono essere oggetto di accesso civico».

Il richiedente l’accesso, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato richiesta di riesame al RPCT, insistendo nelle proprie richieste.

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d.lgs. n. 33/2013 prevede che «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a). Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD). 

Ciò premesso, occorre avere presente che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono) tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD).

In tale contesto, occorre altresì tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

2. Il caso sottoposto all’attenzione del Garante

La questione sottoposta all’attenzione di questa Autorità riguarda la presentazione di una richiesta di accesso civico e documentale ad atti di varia natura e specie riguardanti eventuali rimborsi di spese legali erogati dal Comune di Vicenza in relazione a un procedimento penale, comprese determinazioni e motivazione dell’amministrazione, atti del fascicolo penale, documenti contabili con le somme versate dall’ente.

Ai fini dell’istruttoria e delle valutazioni di questa Autorità, il RPCT ha inviato un estratto riguardante i documenti domandati tramite l’accesso civico. A seguito dell’analisi della documentazione ricevuta, è emerso che i documenti contengono dati e informazioni personali di tipo delicato, riguardanti lo svolgimento di un procedimento penale con il relativo esito e documenti depositati in giudizio.

Al riguardo, occorre precisare in via preliminare che, come indicato anche da ANAC nelle Linee guida in materia di accesso civico, «L’accesso generalizzato deve essere […] tenuto distinto dalla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (d’ora in poi “accesso documentale”). La finalità dell’accesso documentale ex l. 241/90 è, in effetti, ben differente da quella sottesa all’accesso generalizzato ed è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà – partecipative e/o oppositive e difensive – che l’ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari. Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, ai fini dell’istanza di accesso ex lege 241 il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”». Nelle medesime Linee guida è precisato che «Tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell’accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni» (par. 2.3.).

Tenuto presente quanto sopra, si rileva che nella domanda di riesame il soggetto istante ha richiamato, fra l’altro, l’esistenza di proprio interesse qualificato che dovrebbe portare all’accoglimento dell’istanza di accesso ai documenti richiesti. Ai sensi della disciplina di settore, tuttavia, questa Autorità non è competente a pronunciarsi all’eventuale esistenza di tale interesse e sul connesso diritto di accesso ai documenti amministrativi secondo la l. n. 241/1990. La valutazione riguardante l’effettiva sussistenza, alla luce di quanto riportato dal soggetto istante, di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» resta di competenza dell’amministrazione adita ed è sindacabile di fronte alle competenti autorità ai sensi dell’art. 25 della citata legge. Come previsto dal Codice, infatti, i «presupposti, le modalità, i limiti per l’esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonché dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati di cui agli articoli 9 e 10 del regolamento e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso» (art. 69, comma 1).

Quanto invece all’accesso civico alla documentazione richiesta, si ricorda, in primo luogo, che la disciplina nazionale di settore prevede che l’accesso civico «è escluso nei casi […] di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti […]» (art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013).

Al riguardo – conformemente ai precedenti di questa Autorità (cfr. pareri: n. 366 del 20/6/2024, in www.gpdp.it, doc. web n. 10060992; n. 41 del 25/1/2018, ivi, doc. web n. 7828631; n. 42 del 25/1/2018, ivi, doc. web n. 7810482), si evidenzia che gli atti e i documenti relativi ai procedimenti giudiziari (come alcuni dei documenti oggetto di richiesta di ostensione) restano conoscibili nelle modalità previste dalle pertinenti disposizioni processuali (cfr. art. 51 del Codice) – fra cui l’art. 116 del codice di procedura penale – che, alla luce del citato art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013, non si ritiene possano essere derogate dalla disciplina in materia di accesso civico.

D’altronde anche nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico è espressamente indicato (par. 7.6) che:

- «Esulano […] dall’accesso generalizzato gli atti giudiziari, cioè gli atti processuali o quelli che siano espressione della funzione giurisdizionale, ancorché non immediatamente collegati a provvedimenti che siano espressione dello “ius dicere”, purché intimamente e strumentalmente connessi a questi ultimi. L’accesso e i limiti alla conoscenza degli atti giudiziari, ovvero di tutti gli atti che sono espressione della funzione giurisdizionale, anche se acquisiti in un procedimento amministrativo, sono infatti disciplinati da regole autonome previste dai rispettivi codici di rito».

Quanto agli ulteriori atti richiesti (quali rimborsi e documenti contabili riferiti al procedimento penale, determinazioni e motivazione dell’amministrazione), si tratta di documenti che contengono informazioni delicate di tipo giudiziario, in quanto afferenti a fattispecie di reato e oggetto, di conseguenza, delle ulteriori garanzie previste dalla disciplina in materia di protezione dei dati personali per i dati riguardanti «condanne penali e reati» (art. 10, del RGPD, art. 2-octies, del Codice).

Sul punto nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico è indicato che per «verificare l’impatto sfavorevole che potrebbe derivare all’interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l’ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere […]» (par. 8.1). In tal senso, «la presenza di dati […] giudiziari può rappresentare un indice della sussistenza del predetto pregiudizio, laddove la conoscenza da parte di chiunque che deriverebbe dall’ostensione di tali informazioni – anche in contesti diversi (familiari e/o sociali) – possa essere fonte di discriminazione o foriera di rischi specifici per l’interessato. In linea di principio, quindi, andrebbe rifiutato l’accesso generalizzato a tali informazioni […]».

Occorre ricordare che il Garante già in passato, con ampiezza di argomentazioni, si è espresso in materia di accesso civico a dati giudiziari, evidenziando la sussistenza del limite all’accesso civico relativo a un possibile pregiudizio concreto alla tutela dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 derivante dall’ostensione della documentazione richiesta (cfr., fra gli altri, i seguenti provvedimenti: n. 608 del 3/10/2024, in www.gpdp.it, doc. web n. 10075926; n. 366/2024, cit.; n. 291 del 16/5/2018, ivi, doc. web n. 8997258; n. 482 del 15/11/2018, ivi, doc. web n. 9063993).

In tale contesto, dagli atti dell’istruttoria non emergono elementi che consentano di discostarsi dei citati orientamenti di questa Autorità e dal diniego all’accesso civico opposto dal Comune, con la conseguenza che anche con specifico riferimento al caso in esame, si ritiene che la generale conoscenza dei documenti richiesti – come rimborsi di spese legali in relazione a un procedimento penale, comprese le richieste da parte dei soggetti interessati, le determinazioni e motivazione dell’Amministrazione, gli atti contabili riguardanti eventuali somme erogate dal Comune – anche considerando la presenza di dati giudiziari e il particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico, determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati, con possibili ulteriori ripercussioni negative sul piano personale, familiare e sociale, in violazione peraltro anche del principio di «minimizzazione dei dati» contenuto nel RGPD, in base al quale i dati devono essere, fra l’altro, «limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. c). Le informazioni personali a cui è stato chiesto di accedere tramite l’istituto dell’accesso civico sono, infatti, di tipo delicato e afferenti a un procedimento penale, che non sempre si desidera portare a conoscenza di terzi estranei alla vicenda. La relativa ostensione può quindi arrecare ai soggetti controinteressati, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali, previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. 

Bisogna, inoltre, tener conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità dei soggetti controinteressati in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, nonché della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Le osservazioni sopra riportate impediscono di fornire anche un eventuale accesso civico parziale ai documenti richiesti secondo l’art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013, tramite ad esempio oscuramento dei dati identificativi dei controinteressati. Ciò in quanto tale accorgimento sarebbe inidoneo ad anonimizzare le informazioni richieste, considerando che i nominativi dei controinteressati sono già conosciuti dallo stesso soggetto istante e, in ogni caso, dal complesso delle informazioni di dettaglio i soggetti controinteressati potrebbero essere facilmente re-identificati anche da soggetti terzi.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Vicenza, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013. 

Roma, 26 marzo 2026

IL PRESIDENTE
Stanzione

IL RELATORE
Stanzione

IL SEGRETARIO GENERALE
Montuori